TRASPORTI IN EUROPA, INVESTIRE NELLE RETI PER ANTICIPARE LA RIPRESA

a cura di UBALDO PACELLA

Il sistema integrato delle reti fondamentali dei trasporti, dell’energia e delle telecomunicazioni costituisce la spina dorsale del complesso produttivo europeo. Occorre superare la visione novecentesca di servizi al cittadino e all’impresa e concentrare l’attenzione su questi tre grandi sistemi a rete nei quali si coagulano, di fatto, tutte le principali attività economiche e sociali espressione di un’avanzata civiltà post-industriale come quella europea. È facile comprendere come il ruolo decisivo per la scelta delle strategie di sviluppo sia ormai saldamente nelle mani dell’Unione Europea. I grandi indirizzi strategici sono indicati a Bruxelles dalla Commissione e approvati dal Parlamento Europeo. Il ruolo degli Stati non è marginale, ma dichiaratamente secondario, capace di integrare e sostenere gli orizzonti di crescita decisi in Europa, ma è bene comprendere che l’incidenza degli ambiti nazionali è in costante diminuzione. Gli assetti nazionali e la qualità dei servizi di trasporto, energia e telecomunicazioni sono direttamente proporzionali alle capacità di crescita sociale e industriale, di compatibilità ambientale, di qualità e facilità di accesso ai servizi. Oggi si decidono in Europa le linee programmatiche fondamentali, il resto è demandato ai singoli Stati; domani questi avranno un peso decrescente, mentre si rafforzerà ulteriormente il ruolo comunitario. Ecco perché vanno analizzate con attenzione le recentissime scelte compiute a Bruxelles alla fine dello scorso novembre in tema di trasporto, per capire e sapere quali saranno le conseguenze per l’Italia. La recente euroconferenza sulle reti Ten-T, Trans-European Transport Network, promossa dalla Commissione Europea, ha registrato una grande partecipazione sia delle istituzioni nazionali sia degli interessati alle politiche di mobilità e al finanziamento dei progetti di infrastrutture e tecnologie necessarie allo sviluppo delle reti Ten-T. L’attenzione si è concentrata sui progetti di innovazione e sulle più moderne tecnologie per ciò che riguarda l’alta velocità ferroviaria, il trasporto aereo, quello marittimo e le «autostrade del mare», nonché le nuove tecnologie applicate alla gestione e alla sicurezza delle autostrade. La conferenza è stata finalizzata ad un duplice obiettivo. Il primo ha riguardato l’aggiornamento delle politiche europee delle reti di trasporto articolate nei due livelli strategico e regionale, e la proposta del nuovo Regolamento finanziario CEF ossia Connecting Europe Facility, per accelerare il completamento delle reti TEN-T agli orizzonti 2030-2050. Il secondo è stato rivolto ai soggetti pubblici e privati che intendono presentare progetti da ammettere ai contributi su bandi di gara che chiudono il bilancio Ten-T per il 2007-2014. La Conferenza ha avuto come premessa una pubblica consultazione dei rappresentanti delle grandi imprese pubbliche e private e dei soggetti istituzionali, che hanno espresso il loro giudizio sulle politiche di mobilità dell’Unione Europea, vale a dire sul nuovo planning europeo delle TEN-T e sui relativi strumenti finanziari per la creazione dei Corridoi prioritari facenti parte della rete principale comunitaria. Slim Kallas, commissario ai Trasporti e vicepresidente della Commissione Europea, ha sottolineato il ruolo delle reti Ten-T che, nel loro processo ventennale di formazione, dal 1992 ad oggi, hanno contribuito alla formazione del mercato interno e a soddisfare la mobilità dei cittadini e degli operatori economici. I ritardi nell’attuazione della rete Ten-T sono dovuti a problemi di bilancio dell’Unione Europea oltreché, di recente, anche ai problemi di finanza pubblica dei singoli Stati. L’obiettivo dell’Unione, da conseguire attraverso le reti, è assicurare la sostenibilità «decarbonizzando» e riducendo le emissioni di gas serra, e la competitività del sistema economico attraverso migliori connessioni interne e con il resto del mondo. La proposta della Commissione di destinare più risorse nel prossimo bilancio multi-annuale 2014-2020 risponde all’esigenza di realizzare una rete efficiente in grado di favorire la crescita economica e la competitività e di migliorare l’accessibilità e la coesione del territorio comunitario. Le nuove Ten-T promuovono lo sviluppo tecnologico nel settore dei trasporti e ciò implica un coinvolgimento degli Stati nel pianificare e aumentare le reti nazionali in stretto collegamento con le reti di interesse europeo. In questo scenario si inquadrano i dieci Corridoi prioritari che, nell’attuazione dei progetti, implicano uno stretto coordinamento delle azioni con le Regioni e con le Autorità locali. Nella prospettiva di migliorare la coesione del territorio, la Commissione mette a disposizione per i progetti in grado di migliorare l’accessibilità del territorio regionale 10 miliardi di euro, già inclusi nel Regolamento Connecting Facility. Le recenti decisioni di Bruxelles prevedono nuovi finanziamenti per 50 miliardi di euro. Si delinea un’ampia gamma di possibili strumenti finanziari che potranno assicurare coperture per gli investimenti pubblici e di partenariato, secondo le opzioni indicate nel Regolamento finanziario. Una prima analisi può così sintetizzare i punti di forza e di debolezza delle politiche europee per le reti Ten-T. È positivo il nuovo planning che ha individuato nei dieci Corridoi prioritari la vera rete Ten-T e che dovrà rendere efficiente il nuovo strumento finanziario europeo destinato a portare, dagli attuali 8 ai 50 miliardi di euro del bilancio 2014-2020, il fondo di dotazione per le reti di trasporti, energia e telecomunicazioni. Una fragilità delle decisioni adottate sembra invece costituita da una mancata visione di integrazione modale; le decisioni europee, infatti, sono articolate per settori modali che dovranno integrarsi nei nodi urbani con le reti di competenza metropolitana e regionale; oltre a ciò sono insufficienti i fondi stanziati che, posti a confronto con i fabbisogni, stimati per la rete principale dei trasporti in 250 miliardi di euro, rappresentano un contributo di poco superiore al 10 per cento degli investimenti: la quota indicata per i trasporti è pari a 31,7 miliardi. Il nuovo scenario delle reti di trasporto europee Ten-T «Core-Comprensive Network» rappresenta una grande opportunità per lo sviluppo dell’economia e per l’attuazione del programma di grandi infrastrutture nazionali. Infatti il valore aggiunto del settore trasporti contribuisce alla formazione del prodotto interno dell’Unione Europea per oltre il 4 per cento; tale valore appare sottostimato in quanto, secondo i dati dell’Eurostat, il 30 per cento dei flussi di merci comunitari, generati dal mercato interno, possono essere ricondotti alla liberalizzazione dei servizi e allo sviluppo, anche se insufficiente, delle reti transeuropee Ten-T. Questa rete costituisce infatti un sostegno non solo per il mercato interno, ma soprattutto per l’import-export comunitario attraverso le porte di accesso al territorio costituite dai sistemi portuali e aeroportuali: pari per le merci ad oltre il 60 per cento dei flussi, e per i viaggiatori ad oltre il 70 per cento. La mancata attuazione delle reti Ten-T ha generato una perdita di competitività del sistema economico e produttivo stimata intorno al 3 per cento del prodotto interno europeo, pari a circa 30 miliardi di euro. L’impegno europeo, proposto con il fondo Connecting Europe Facility, pari a 50 miliardi di euro solo per il bilancio 2013-2020, punta a realizzare la rete principale e i 10 Corridoi prioritari per un fabbisogno stimato in 250 miliardi di euro entro il 2030, e di realizzare l’intera rete per un fabbisogno di 500 miliardi di euro entro il 2050. È opinione comune in Europa che, stante l’attuale patto di stabilità, questi traguardi non possano realizzarsi senza l’apporto di nuovi strumenti finanziari in grado di attrarre dal mercato capitali privati; ci si riferisce allo sviluppo di eurobond e projects bond, in merito al quale però la decisione politica è ancora aperta. Ciò è confermato dal dibattito in corso nel Consiglio e nel Parlamento europeo, e in sede finanziaria presso l’Ecofin, la Bei, l’Ifi, sotto l’ombrello della Bce. In sintesi il bilancio 2007-2013 dei fondi dell’Unione Europea per finanziare i progetti Ten-T ha previsto, esclusi i fondi Bei, 52 miliardi di euro, di cui 8 miliardi del fondo Ten-T e 44 miliardi dei fondi Fers e Coesione, cui si aggiungono 53 miliardi di euro di prestiti Bei. L’investimento totale riguardante contributi e prestiti dell’Unione Europea è pari a 105 miliardi di euro di fronte ai 285 miliardi di spesa pubblica dei 27 Stati membri dell’Unione Europea. Si tratta di 390 miliardi di euro di investimenti nel periodo 2007-2013, il 73 per cento dei quali a carico del bilancio pubblico dei 27 Paesi dell’Unione, mentre il restante 27 per cento è a carico dei fondi dell’Unione stessa. In termini qualitativi la spesa in conto capitale con fondi dell’Unione direttamente erogati è stata inferiore al 14 per cento del totale, se si escludono i prestiti Bei, mentre il resto è stato finanziato con le risorse pubbliche degli Stati membri. Ne conseguono un forte ritardo nell’attuazione di progetti di rete Ten-T di interesse comunitario, e quindi un indebitamento degli Stati per realizzare le infrastrutture. Lo studio mette a confronto gli investimenti 2007-2013 e i relativi strumenti finanziari programmati dall’Unione Europea con la proposta di finanziamenti e prestiti per il periodo 2014-2020. Le politiche europee per le reti di trasporto adottano modelli di sviluppo improntati decisamente a una mobilità sostenibile ed ecoambientale. Due gli scenari individuati: i Corridoi prioritari e le integrazioni nazionali e regionali. Fino agli anni 90, a norma del Trattato europeo, le reti transeuropee di Trasporti, Energia e Telecomunicazioni erano considerate settori esclusi dalla concorrenza, essendo considerati i servizi offerti dalle reti di pubblica utilità sociale. Il processo di liberalizzazione delle reti si è iniziato nelle telecomunicazioni e nell’energia, separando le infrastrutture dai servizi sulle reti. Nel settore dei trasporti il processo di liberalizzazione ha avuto inizio nel comparto aereo, soggetto alle regole della concorrenza internazionale, dalla Convenzione di Chicago all’attuale single sky; così pure nel comparto marittimo soggetto al Codice della Navigazione, mentre la liberalizzazione dei servizi portuali è di più recente attuazione. Per la liberalizzazione dei servizi sulle reti ferroviarie il processo è cominciato con la separazione societaria e di bilancio tra infrastrutture e servizi in rete, in analogia al comparto energetico. In sintesi, l’ammissibilità ai contributi comunitari per le infrastrutture a rete è attualmente riservata a quelle di trasporto in base all’articolo 126 del Trattato, che finalizza l’intervento dell’Unione Europea agli obiettivi di coesione del territorio, al mercato interno e, in ultima analisi, alla libera circolazioni di merci e persone nel territorio comunitario. Le reti di energia e telecomunicazione in regime di concorrenza e di liberalizzazione dei servizi sono escluse dai contributi dell’Unione Europea diretti ad investimenti in infrastrutture, mentre sono ammesse ai fondi Bei relativamente ai progetti di interesse comunitario. È ormai obiettivo condiviso che, per realizzare un modello di sviluppo sostenibile, sia necessario innovare profondamente le infrastrutture e i mezzi di trasporto attraverso il ricorso alle nuove tecnologie, che consentono di ridurre il livello delle emissioni e quindi l’impatto sulla qualità dei servizi e sul clima. Le analisi condotte dalla Commissione Europea nel Libro Bianco 2001 e nel suo recente aggiornamento confermano il ruolo che il sistema delle infrastrutture e della logistica può svolgere a servizio delle imprese per migliorarne la competitività attraverso la riduzione dell’incidenza dei costi di trasporto sul valore finale dei prodotti destinati sia al mercato interno che all’esportazione nei mercati internazionali. Le reti transeuropee di trasporto giocano un ruolo fondamentale, non soltanto come elemento di coesione del territorio comunitario, ma anche ai fini della competitività e dell’occupazione, in attuazione della cosiddetta Strategia di Lisbona varata dai Governi dei Paesi comunitari agli inizi del 2000. L’obiettivo di fondo è quello di rilanciare, mediante una politica comunitaria, investimenti mirati ad accrescere la competitività del sistema delle imprese europee mediante il sostegno sia alle piccole e medie imprese per finanziare la ricerca e l’innovazione, sia ai progetti di infrastrutture delle reti Ten-T per migliorare l’efficienza dei trasporti. Sotto questo profilo è quindi opportuno ottimizzare l’uso delle capacità infrastrutturali esistenti, integrando tra loro le componenti modali e i servizi per migliorarne la qualità e ridurre per quanto possibile gli investimenti non necessari. Dal punto di vista finanziario i fondi di bilancio europei destinati allo sviluppo delle reti transeuropee di trasporto Ten-T costituiscono una rilevante opportunità per innovare il sistema delle infrastrutture italiane mobilitando tutte le risorse nazionali da impiegare nel co-finanziamento delle opere, in aggiunta ai fondi dell’Unione Europea. Si può quindi affermare che i fondi Ten-T possono fungere da cinghia di trasmissione per la realizzazione delle reti ferroviarie ad Alta Velocità, ma anche per lo sviluppo delle tecnologie di comando e di controllo per le ferrovie AV e i sistemi di gestione del traffico ITS e satellitare. Le risorse finanziarie per le reti Ten-T provengono da diverse fonti comunitarie; alle infrastrutture localizzate nelle regioni italiane del Mezzogiorno sono destinati i fondi strutturali di coesione, mentre quelle localizzate nelle regioni del Centro-Nord vengono finanziate con i fondi di bilancio destinati alla realizzazione dei Progetti prioritari europei, tra i quali per l’Italia i tunnel ferroviari transalpini del Frejus e del Brennero, appartenenti ai due Corridoi Lione-Torino-Budapest e Berlino-Palermo. La politica dei trasporti europea è incentrata sui 10 Corridoi prioritari che costituiranno la struttura della rete principale sulla quale si concentreranno gli interventi finanziari dell’Unione Europea mediante fondi del Connecting Europe Facility. Si tratta degli assi plurimodali Lione-Torino-Trieste-Budapest, del nuovo tunnel del Frejus, dell’asse Helsinki-La Valletta, dell’asse Berlino-Palermo, delle Autostrade del Mare del Mediterraneo, del corridoio intermodale per le merci Genova-Rotterdam. Le politiche delle reti Ten-T sono in rapida definizione presso la Commissione e il Consiglio Europeo. Esse indicano investimenti e qualità dei servizi degli attuali e dei futuri Corridoi transeuropei verso il Mediterraneo, sotto la spinta della forte crescita del traffico marittimo nelle Autostrade del mare e dei flussi di traffico container provenienti dall’Oltre Suez, in gran parte movimentati nei porti italiani del Mezzogiorno, della Spagna, a Porto Said e nei porti del Magreb. Questa revisione delle reti Ten-T è articolata su due livelli: il primo è la rete di infrastrutture comunitarie di prevalente interesse nazionale; il secondo individua la rete delle infrastrutture strategiche per lo sviluppo del mercato interno, e sulla quale si concentrerà la massa critica dei finanziamenti comunitari. L’obiettivo è quello di promuovere una politica euromediterranea nel campo delle infrastrutture con il pieno sostegno dell’Unione Europea, prendendo spunto dalla strategia di Lisbona e in coerenza con il Piano Delors per la crescita, l’innovazione e l’occupazione nei Paesi europei promuovendo il sostegno e la garanzia dell’Unione Europea con l’apporto degli istituti finanziari internazionali e del capitale privato. È necessario massimizzare l’impatto del finanziamento europeo tramite la mobilitazione, l’aggregazione e l’impiego di risorse pubbliche e private per le infrastrutture e i grandi progetti di interesse europeo. Sarà necessario che, sulla base delle esperienze maturate nell’impiego di strumenti di garanzia dei prestiti per i progetti di trasporto, strumenti diretti a coprire il rischio nei primi anni di avvio, e su analoghi sistemi finanziari adottati per le politiche di coesione, l’Unione introduca misure innovative per estendere i meccanismi finanziari. Per il valore fondamentale delle reti Ten-T il Parlamento europeo ha deciso un aumento dei fondi pari a 8,13 miliardi di euro per il periodo 2007-2013. La Commissione Europea nel 2010, per rendere competitivo il sistema dei trasporti, ha proposto 10 obiettivi in grado di ridurre del 60 per cento le emissioni nel medio e nel lungo periodo, e per promuovere l’innovazione, lo sviluppo delle tecnologie per la sicurezza, la sostenibilità e il completamento delle reti Ten-T secondo orizzonti differenziati fino al 2030-2050. Questi interventi prevedono una decisiva accelerazione nell’adozione delle nuove tecnologie per l’intero sistema multimodale di trasporto, una piena funzionalità delle reti di servizi ad alta velocità e qualità, il completamento della rete ad alta velocità ferroviaria, con l’obiettivo di triplicarne la lunghezza nel 2030 e di trasferirvi nel 2050 la maggior parte degli spostamenti dei passeggeri delle medie percorrenze, facendo del sistema ferroviario integrato europeo il cardine del trasporto su terra. Si aggiungono a questi obiettivi il trasferimento del 30 per cento del traffico stradale verso le ferrovie; per il traffico marittimo l’intero collegamento tra porti, aeroporti e linee ferroviari al 2050, con una corrispondente riduzione delle emissioni inquinanti per aerei e navi pari al 40 per cento. Infine una costante riduzione dell’incidentalità stradale con l’obiettivo di puntare a mortalità zero entro il 2050, in modo da assicurare all’Europa il primato assoluto nella sicurezza in tutti i singoli sistemi di trasporto. L’Italia risulta molto ben posizionata nella strategia di integrazione e sviluppo delle reti di trasporto. Quattro sono i Corridoi italiani tra i dieci definitivi approvati in Europa: l’Helsinky-Palermo-La Valletta, compreso il nuovo tunnel del Brennero; il Corridoio mediterraneo Madrid-Barcellona-Lione-Torino-Budapest; il Corridoio Genova-Rotterdam per il quale si passa da un costo stimato in 22,7 miliardi di euro nel 2004 a 23,2 miliardi del 2008, con un incremento medio del 2,5 per cento, valori molto inferiori alle medie europee; il Corridoio baltico-adriatico Danzica-Vienna-Venezia-Ravenna-Ancona, per il quale il Parlamento europeo chiede il prolungamento fino a Bari-Brindisi; inoltre quello marittimo Autostrade del Mare con due rami mediterranei, verso ovest e verso est. Per migliorare il processo di coesione delle regioni italiane del Mezzogiorno occorre collegare i territori estendendo al Sud il sistema europeo dei trasporti, al fine di offrire nuove opportunità di finanziamento dei Corridoi prioritari usando sia i fondi Ten-T che i Fondi strutturali del prossimo bilancio 2014-2020. Per il Mezzogiorno il miglioramento dell’accessibilità territoriale potrà essere assicurato con la realizzazione dei Corridoi appena descritti. Il nuovo Corridoio Helsinki-Valletta, che sostituisce il progetto prioritario Berlino-Palermo, include un nuovo tratto ferroviario Alta Velocità-Alta Capacità Napoli-Bari, che potrà collegare alla rete principale dei trasporti europei la Campania meridionale, la Basilicata e la Calabria mediante il tratto Bari-Taranto-Metaponto-Sibari-Cosenza-Paola, verso il porto di transhipment di Gioia Tauro, potenziando la piastra logistica portuale. Quanto al nuovo corridoio baltico-adriatico che connette i porti di Danzica, Tallin e Helsinky con quelli adriatici di Venezia e Trieste fino a Ravenna e Ancona, sarebbe opportuno completarlo fino a Bari-Brindisi, connettendolo con il Corridoio VIII versi i Balcani. I Corridoi Ten-T potranno connettersi con le Autostrade del Mare estendendo verso il Mediterraneo la rete principale europea fino ai porti e aeroporti nazionali, accentuando il processo di coesione delle regioni italiane del Mezzogiorno. L’Europa ha deciso ogni soluzione, ma non convincono i tempi previsti, secondo i quali forse solo i nipoti degli attuali commissari, politici e burocrati europei potranno vederne la realizzazione. Dalle istituzioni europee ci si aspetterebbe piuttosto l’immediata immissione di ingenti capitali nella costruzione delle infrastrutture anche e soprattutto per uscire dalla crisi, avviare la ripresa economica, la domanda, la produzione, l’occupazione, i consumi.