giovanni pitruzzella (antitrust): dare tempi certi all’azione della pubblica amministrazione

Giovanni Pitruzzella è professore ordinario di Diritto costituzionale, dal 1994, prima nell’Università di Cagliari e poi nell’Università di Palermo. Per circa vent’anni ha esercitato la professione di avvocato amministrativista. Nel 2006 è stato nominato componente della Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, di cui è stato presidente dal 2009 al 2011. Coautore, con Roberto Bin, di un manuale di Diritto costituzionale, dal 29 novembre 2011 è presidente dell’Autorità Garante della concorrenza e del mercato.

Domanda. A due anni dalla sua nomina a presidente dell’AGCM, quale giudizio dà sull’attività dell’Autorità stessa?
Risposta. Non voglio giudicare me stesso né il lavoro svolto collegialmente insieme ai miei colleghi. Posso però provare a fare un bilancio, spero obiettivo, dei risultati ottenuti in una fase storica particolarmente difficile per l’Antitrust: non dimentichiamo che la crisi economica ha dato nuovo spazio alla voglia di protezionismo e di statalismo e abbiamo dovuto nuotare «controcorrente». Questo non ci ha impedito di fare ugualmente il nostro lavoro: abbiamo contrastato gli abusi di posizione dominante e i cartelli tra imprese e posto severe condizioni a quelle concentrazioni che avrebbero potuto limitare la concorrenza. Per tutelare in modo sempre più efficace i consumatori abbiamo instaurato un confronto continuo con le associazioni che li rappresentano, con l’obiettivo di individuare subito le maggiori criticità. Infine, nonostante il clima difficile, abbiamo puntualmente segnalato al Governo e al Parlamento i nodi normativi che soffocano il libero mercato.

D. Di liberalizzazioni si sente parlare molto poco. Sembra siano fuori moda?
R. Ribadisco: il clima non è favorevole, per questo va particolarmente apprezzato che a dicembre il presidente del Consiglio Enrico Letta, in occasione del suo discorso per ottenere la fiducia, abbia annunciato la presentazione in tempi rapidi della legge annuale sulla concorrenza e richiamato l’esigenza di una maggiore apertura dei mercati, insieme a quella di una incisiva azione a tutela dei consumatori. Inoltre agli inizi del 2012 il decreto «Salva Italia» ha recepito gran parte dei suggerimenti avanzati dall’Antitrust: uno per tutti, la separazione della rete del gas dall’Eni.

D. Alcuni settori continuano però ad apparire intoccabili: pensiamo alle Poste. BancoPosta svolge di fatto attività bancaria ma non è sottoposta alla vigilanza della Banca d’Italia e può sfruttare una rete capillare nata per garantire il servizio universale ai cittadini. E ora si parla di una sua privatizzazione ma parziale. Non si rischia di privatizzare una rendita monopolistica?
R. Il rischio c’è. Occorre evitare che la nuova tornata di privatizzazioni corrisponda soltanto all’esigenza di fare cassa. È un errore già fatto in passato, assolutamente da non ripetere. Per questo credo che la privatizzazione parziale di Poste debba essere accompagnata dallo scorporo del BancoPosta: è una richiesta, già avanzata dall’Antitrust a Governo e Parlamento, che credo ribadiremo nella segnalazione per la legge annuale della concorrenza. La separazione societaria di BancoPosta da Poste Italiane avrebbe importanti effetti concorrenziali: nascerebbe una vera e propria banca in condizioni di competere sui mercati bancari tradizionali, assoggettata alle stesse regole di vigilanza e pienamente integrata a livello di sistema di pagamenti e interoperabilità delle reti. Inoltre le Poste, separate dall’attività bancaria, potranno competere in modo più trasparente nel mercato dei servizi postali, che va peraltro ulteriormente liberalizzato: occorre che i concorrenti di Poste possano accedere alla rete in condizioni di parità, va ridotto il perimetro del servizio universale, limitandolo ai servizi essenziali, e bisogna iniziare a riflettere sulla possibilità di metterlo a gara, con concessioni di durata ragionevole.

D. Così congegnata l’operazione di Poste sarebbe un’applicazione del concetto di «privatizzazione intelligente» a Lei molto caro. Altri esempi?
R. Non voglio entrare nelle specifiche ipotesi che il Governo ha in cantiere, ma credo che sia essenziale avere una «filosofia» che faccia coincidere l’esigenza di abbattere il debito pubblico con quella di ridare benzina alla crescita economica. Le privatizzazioni possono raggiungere questo obiettivo se riescono ad attrarre risorse nuove e investimenti esteri. È essenziale che il nostro Paese torni ad essere interessante per gli investitori stranieri. Per questo insisto molto sull’urgenza di riformare l’architettura istituzionale con l’obiettivo di semplificare le procedure decisionali e dare tempi certi all’azione della Pubblica Amministrazione. Va creato un ambiente favorevole agli investimenti: gli investitori chiedono certezza del diritto, giustizia veloce, semplificazione amministrativa, macchina burocratica efficiente.

D. Sono riforme di cui si parla da anni ma alla fine non si fa nulla?
R. Non è così, qualcosa si sta muovendo. Penso, ad esempio, all’articolo 28 del «decreto del Fare», che ha previsto un meccanismo di indennizzo automatico e forfettario in virtù del quale, in caso di mancato rispetto dei tempi per concludere le pratiche, l’Amministrazione è tenuta a corrispondere una somma pari a 30 euro per ogni giorno di ritardo, fino ad un massimo di 2.000 euro. Tale meccanismo sarà immediatamente operativo per le domande riguardanti l’avvio e l’esercizio delle attività d’impresa, a dimostrazione dell’importanza che un’Amministrazione snella ed efficiente ha ai fini dello sviluppo e della crescita. Mi sembra un buon segnale.

D. Nella prossima segnalazione chiederete nuovi strumenti per la promozione e tutela della concorrenza e del consumatore?
R. Il quadro normativo relativo ai poteri dell’Autorità è ormai consolidato e si è anzi rafforzato proprio negli ultimi anni: abbiamo ora la possibilità di impugnare davanti al Tar gli atti amministrativi che violano la concorrenza. È uno strumento importante che da un lato rafforza l’azione di «moral suasion» dell’Antitrust nei confronti della Pubblica Amministrazione, dall’altro ci consente di «disboscare» il terreno della competizione dagli ostacoli amministrativi contrari alla concorrenza. Anche a tutela delle micro-imprese possiamo ora fare di più perché il legislatore ha esteso loro la protezione prima prevista solo per i consumatori.

D. Lei ha dichiarato: «Che in Italia il costo delle polizze sia più elevato d’Europa, è indiscutibile ed è una situazione insopportabile per il consumatore». Allora come mai solo il 10 per cento degli assicurati cambia compagnia? Il valore risulta basso comparato con altri settori, come ad esempio quello delle compagnie telefoniche. A cosa è dovuto tale trend e come cambiarlo?
R. Purtroppo gli strumenti di informazione e di confronto tra le diverse offerte sono complicati: occorrerebbe un motore di ricerca indipendente che consentisse un confronto reale su tutte le opzioni che un consumatore può volere da una polizza. Informazione a parte, la mobilità è scoraggiata dalla particolare articolazione delle classi di rischio interne applicate dalle singole compagnie: spesso cambiando assicurazione il cliente viene inserito in classi interne più svantaggiate rispetto a quella di provenienza, e questo scoraggia la voglia di cambiare. È un peccato perché nel mercato si trovano prezzi estremamente variabili: sarebbe possibile scegliere polizze maggiormente convenienti, a patto di avere gli strumenti per trovarle. Dall’indagine conoscitiva svolta dall’Antitrust la spesa per l’RC Auto sostenuta da ciascun consumatore può variare, anche considerevolmente, all’interno della provincia di residenza. In particolare, usando il coefficiente di variazione, la variabilità della spesa per l’RC Auto è nell’ordine del 20-30 per cento per un numero significativo di profili in ciascuna macroarea esaminati nell’indagine stessa.

D. Lo scorso Natale avete varato, con la collaborazione della Guardia di Finanza, una stretta nei confronti di 112 siti web che vendevano su internet orologi contraffatti con marchi sia di alto pregio che commerciali. Qual è il bilancio di tale operazione?
R. Abbiamo oscurato i siti, rendendoli inaccessibili ai consumatori italiani. Stiamo utilizzando in modo innovativo i poteri cautelari che il Codice del Consumo ci riconosce per rendere efficace il nostro intervento. In questi casi la sanzione diventa un’arma spuntata, dobbiamo invece essere «creativi», ovviamente restando nel perimetro indicato dalla legge, cercando di raggiungere il risultato. Proprio da dicembre sui siti oscurati appare un messaggio che spiega come l’oscuramento sia stato deciso dall’Antitrust a tutela dei consumatori: è un meccanismo utile per aumentare il livello di informazione dei cittadini e cercare di prevenire i danni che possono derivare dalle pratiche scorrette sulla rete.

D. A che punto è la controffensiva in merito ai siti intestati a soggetti cinesi che vendono beni potenzialmente nocivi come le sneakers contraffatte e prodotte con cromo esavalente, pericoloso antimuffa bandito in Europa per la tossicità?
R. Intanto non ne farei una questione di nazionalità: la rete nasconde molti tranelli a danno di compratori ingenui, a prescindere dal Paese nel quale operano i venditori scorretti. Molti procedimenti avviati, anche quelli relativi a prodotti pericolosi, sono in corso ma, essendo stati oscurati i siti, sono venuti meno i rischi per i consumatori.

D. Perché le offerte pericolose trovano ancora tanti acquirenti?
R. Perché il pericolo è nascosto benissimo: si tratta di siti che hanno una grafica credibile, spesso «cloni» dei siti delle aziende titolare dei marchi. Il consumatore è convinto di acquistare su outlet virtuali e pensa di portare a casa un buon affare mentre non è cosi. Del resto la crisi economica spinge le persone a cercare le offerte migliori. Questo in sé è un bene, come è positivo che si ampli il volume degli scambi su internet: le vendite on line, secondo uno studio della Commissione Europea, possono costituire una spinta importante per la crescita economica. Proprio per questo è essenziale l’azione dell’Antitrust: chi acquista sul web deve poterlo fare con tranquillità. C’è ancora molta strada da compiere ma su questo fronte tutte le istituzioni italiane sono seriamente impegnate.

D. La legge che abolisce il finanziamento pubblico ai partiti dovrebbe evitare il consolidamento di gruppi oligarchici, ma occorrerebbe fare in modo che la politica non diventi succube delle lobby del potere economico. Sul tema lei suggeriva una maggiore trasparenza per i partiti, organica disciplina del conflitto di interessi e regolamentazione sulle lobby. Che risposte ha ottenuto dal mondo politico?
R. Si tratta di temi sui quali sono intervenuto come costituzionalista e non come presidente dell’Antitrust. Non mi aspettavo né cercavo risposte politiche. Prendo atto però con soddisfazione che su alcuni temi, come la riforma elettorale, si sta cercando un accordo e sul finanziamento dei partiti c’è stata un’iniziativa del Governo.

D. Lo scorporo della rete Telecom è un altro grande tema in agenda dell’Antitrust. La Telecom, però, l’ha congelato e lei ha definito l’argomento «non essenziale». Come si è arrivati a questo stallo e cosa potrebbe cambiare nel 2014?
R. Voglio precisare: dal punto di vista dell’Antitrust in qualsiasi settore lo scorporo della rete in mano all’ex monopolista è l’opzione migliore ma non è l’unica. L’essenziale è garantire ai concorrenti parità nelle condizioni di accesso alla rete stessa, per aumentare la concorrenza. Questo in passato non è avvenuto e per questo abbiamo dovuto sanzionare la Telecom. Una regolazione attenta può costituire un’alternativa allo scorporo.

D. Quali benefici l’eventuale scorporo apporterebbe agli utenti della telefonia?
R. Se nella telefonia fissa si sviluppasse una competizione sana si abbasserebbero i prezzi e migliorerebbe la qualità dei servizi. C’è poi il tema degli investimenti sulla rete, che devono garantire la realizzazione degli obiettivi posti dall’Agenda digitale: una scommessa essenziale per rendere competitivo il Paese.

D. Il 15 gennaio scorso l’UnipolSai ha comunicato di avere valutato positivamente l’offerta avanzata dalla tedesca Allianz per l’acquisto degli asset messi in vendita, in ottemperanza agli impegni assunti con l’Antitrust. È soddisfatto di come si sta evolvendo la vicenda?
R. È ancora in corso la valutazione degli effetti della vendita degli asset individuati sulle quote di mercato di UnipolSai che non potranno in ogni caso superare il 30 per cento a livello nazionale e in 93 province. Registro comunque con soddisfazione che il Gruppo ha assunto un atteggiamento rispettoso delle nostre prescrizioni. Del resto la legge prevede che, in caso contrario, l’Autorità possa avviare un procedimento di inottemperanza, con sanzioni molto elevate.

D. Qual è il bilancio del problema, da lei denunciato lo scorso anno, degli Over the Top, come Google, sulla tutela del diritto d’autore sulla rete?
R. Al momento resta irrisolto il tema più spinoso, quello della condivisione dei contenuti editoriali sulla rete. C’è stato un tentativo del Governo di rivedere la norma relativa al diritto d’autore: una legge del 1941 che, vista la diffusione di internet, appare preistorica. La misura prevista dall’Esecutivo non è stata varata, probabilmente perché non bilanciava in modo soddisfacente la libera circolazione delle informazioni con la tutela del prodotto editoriale. Detto questo, sono certo che la questione sarà affrontata: è necessario prevedere meccanismi di remunerazione per i produttori di contenuti editoriali, legati anche alla raccolta pubblicitaria che cresce proprio grazie alla presenza di quel prodotto sul web.

D. Cosa propone l’AGCM per contrastare il continuo aumento dei prezzi dei carburanti? E delle tariffe autostradali?
R. Sono questioni completamente diverse, non certo per l’automobilista che vede i costi salire, ma sicuramente per l’Antitrust. Il settore dei carburanti è ormai completamente liberalizzato, sono entrati nuovi attori nella distribuzione come i punti vendita «no logo» o quelli legati alle grandi catene commerciali. La concorrenza in teoria esiste. Dico in teoria perché manca la spinta, fondamentale, che può venire dalla domanda per favorire la discesa dei prezzi: se l’automobilista potesse facilmente consultare su internet o sugli smartphone i prezzi praticati nelle diverse stazioni di servizio vicino a casa sceglierebbe quella più conveniente. E i distributori con prezzi più alti sarebbero costretti a diminuirli, per evitare di perdere troppi clienti. Purtroppo questo centro di raccolta dati, che il Ministero dello Sviluppo Economico ha avviato dopo nostra sollecitazione, è solo parzialmente operativo perché non tutti gli operatori inviano i prezzi. Per le autostrade credo sia necessario rivedere le convenzioni che legano il concedente, in pratica lo Stato, con il concessionario. Abbiamo più volte auspicato che la determinazione delle tariffe fosse legata ai recuperi di produttività, con l’obiettivo di «premiare» le gestioni efficienti. C’è poi il problema della durata eccessiva delle concessioni: quelle future dovranno essere messe a gare e avere una durata inferiore. Altrimenti il rischio di rendita monopolistica diventa inevitabile.

D. L’Autorità dei Trasporti, la cui istituzione è stata da voi più volte auspicata, è diventata finalmente operativa. Dovrebbe affrontare i problemi di un settore già molto liberalizzato come quello ferroviario e dei collegamenti marittimi. Qual è, secondo lei, il peggior nodo, tra comparti di cielo e di terra, da sciogliere per tale organo di vigilanza?
R. È una classifica impossibile ma credo che i colleghi della nuova Autorità dovranno lavorare molto. Il comparto dei trasporti è essenziale per rendere competitiva la nostra economia: basti pensare al ruolo che riveste per il turismo ma anche per la circolazione delle merci. È un settore nel quale occorre anche individuare meccanismi per fare ripartire gli investimenti e modernizzare la rete infrastrutturale che purtroppo, negli ultimi decenni, ha perso posizione rispetto agli altri Paesi europei.