RIVOLUZIONE NEL MONDO DELLA FINANZA: IL NUOVO VOLTO DELLE BANCHE

di FABIO PICCIOLINI, segretario nazionale dell'ADICONSUM

Da ottobre 2009 al 19 settembre scorso, 330 giorni per l’emanazione di norme che possono, anzi devono cambiare il rapporto tra banche e altri intermediari e i loro clienti. Una normativa che riguarda, secondo i dati ufficiali al 31 dicembre 2009, 1.411 banche e società finanziarie, 121.542 mediatori creditizi di cui solo 9.865 società, 67.585 agenti in attività finanziaria di cui solo 4.952 società, cui si aggiungono i promotori finanziari che svolgono l’attività di mediazione e un fitto sottobosco di operatori non iscritti in alcun albo. Più un’armata Brancaleone che un esercito organizzato.
Si è partiti con l’arbitro bancario finanziario, organismo indipendente che deve risolvere le controversie tra intermediari e clienti, si è proseguito con le nuove norme su tassi di usura, trasparenza bancaria, sistemi di pagamento, assicurazioni collegate al credito. Si è arrivati, il 4 settembre scorso, all’emanazione del decreto n. 141 per l’attuazione della direttiva europea 2008/48 sui contratti di credito ai consumatori, e alle modifiche del titolo VI del Testo unico bancario sulla disciplina dei soggetti operanti nel settore, degli agenti in attività finanziaria e dei mediatori creditizi. Nello stesso breve periodo non possono dimenticarsi due documenti di Banca d’Italia sul cattivo comportamento di alcuni intermediari nelle cessioni del quinto dello stipendio e della pensione e sulla distribuzione delle carte di credito, e alcuni interventi dell’Antitrust e la conclusione dell’indagine parlamentare sul credito al consumo, un atto di accusa sui comportamenti adottati a danno della clientela.
Il decreto legislativo 141/10 affronta in maniera organica una serie di «questioni» vecchie di anni come il credito al consumo (superamento della legislazione europea del 1987 e italiana del 1992), ius variandi o cambiamento unilaterale delle condizioni da parte delle banche, commissione di massimo scoperto, portabilità dei mutui e materie mai disciplinate fino in fondo: mediazione e agenzie finanziarie, microcredito e confidi.
L’applicazione della nuova normativa sarà diluita nel tempo a causa di ulteriori regolamenti che dovranno emanare Banca d’Italia e Ministero dell’Economia. Il termine previsto è il 2 gennaio 2011, più 90 giorni per gli intermediari bancari e finanziari. Si giunge al 2 aprile 2011. Le norme su agenti e mediatori entreranno in vigore il 19 novembre; banche e finanziarie devono approvare i nuovi obblighi entro il 31 dicembre 2011. La nuova normativa riguarda tutti i crediti al consumo (prestiti finalizzati e personali, cessione del quinto di stipendio o pensione ecc.) tra 200 e 75.000 euro. È stata introdotta la possibilità di recesso dal contratto di finanziamento, con il rimborso delle rate corrisposte, per inadempimento del fornitore di beni e servizi.
I debiti delle famiglie nel luglio 2010 erano di 579,4 miliardi di euro rispetto ai 479,7 del 2009. Per evitare il loro sovraindebitamento, si sono migliorate le regole e introdotta la responsabilità degli intermediari nella concessione di finanziamenti, la cosiddetta valutazione del merito creditizio. Riviste sia la pubblicità che le informazioni precontrattuali, con l’obbligo della loro applicazione in caso di contratti peggiorativi. Ridotto il raggio di azione degli esercizi commerciali con l’impossibilità per la grande distribuzione di promuovere la vendita di carte di credito, sia a saldo che revolving. Abolito lo jus variandi, ampliata alle società la «portabilità» dei mutui.
Per gli aspetti più regolamentari, eliminata la distinzione tra società finanziarie; inserite le operazioni di microcredito tra quelle disciplinate dalla legge bancaria; previste regole precise per mediatori e agenti: dovranno iscriversi all’albo professionale tramite esame di idoneità e formazione continuativa; le due professioni sono ora incompatibili. Previsti maggiori obblighi in tema di onorabilità, professionalità, patrimonio e garanzie a tutela della clientela.
La prima parte del decreto 141 modifica il capo II (credito ai consumatori) del titolo VI del decreto legislativo n. 385 del 1993; la principale innovazione è la responsabilità per il finanziatore di fornire al debitore tutte le informazioni utili per confrontare le varie proposte. L’obbligo consiste nel far comprendere al richiedente l’adeguatezza del finanziamento richiesto alle sue esigenze e alla sua situazione finanziaria informandolo sulle caratteristiche dei prodotti sugli effetti che possono avere su lui, incluse le conseguenze del mancato pagamento. Gli unici soggetti che non avranno tale obbligo saranno i «dealers», fornitori di merci o prestatori di servizi, che operano solo in via accessoria come intermediari del credito, fermo restando che il consumatore ha diritto alle suddette informazioni da parte dell’effettivo finanziatore, banca o finanziaria.
La nuova normativa assume maggiore rilevanza con l’obbligo per l’intermediario di valutare, prima della conclusione del contratto, il merito creditizio del consumatore sulla base delle informazioni rilasciate dallo stesso e attraverso altri mezzi, come il ricorso a banche dati. L’accesso a queste è un’ulteriore novità, sia per la possibilità di chiedere informazioni alle strutture omologhe dei vari Paesi dell’Unione europea, senza discriminazioni tra cittadini europei; sia per l’obbligo di informare immediatamente e gratuitamente il richiedente nel caso in cui il finanziamento sia rifiutato sulla base di informazioni rilasciate da un «credit bureau»; come in parte già previsto, gli intermediari dovranno informare il consumatore delle conseguenze alla prima segnalazione di ritardato o mancato pagamento.
In merito ai contratti e alle comunicazioni, è confermato l’obbligo della forma scritta e di fornire periodicamente notizie sull’andamento del rapporto, come è assicurata la nullità delle clausole in cui sono riportati costi, a carico del consumatore, non contenuti nel contratto. Nei casi di violazione vengono applicate condizioni predeterminate (Taeg, ossia tasso annuo effettivo globale, pari al tasso nominale minimo dei Bot emessi nei 12 mesi precedenti la conclusione del contratto, che avrà durata di 36 mesi); non solo singole clausole ma tutto il contratto sarà nullo nei casi di mancata indicazione di informazioni essenziali sul tipo di esso, sull’importo totale del finanziamento e sulle condizioni di prelievo e di rimborso.
Una novità assoluta per il comparto del credito, ad eccezione di quanto già previsto per le operazioni a distanza, è l’introduzione del diritto di recesso. Entro 14 giorni dalla sottoscrizione dal contratto o dal momento in cui ha ricevuto tutte le informazioni obbligatorie, il consumatore potrà recedere da esso. Dovrà informare il finanziatore prima della scadenza dei 14 giorni; se ha utilizzato somme, dovrà pagare gli interessi solo per il periodo di impiego dei fondi e null’altro potrà essergli richiesto, esclusi i versamenti alla Pubblica Amministrazione (imposte). Il recesso si estende automaticamente, salvo prova contraria, ai rapporti connessi con il contratto di credito (ad esempio il contratto assicurativo obbligatorio per la concessione del finanziamento).
Per i contratti a tempo indeterminato è stata sostanzialmente confermata la normativa precedente, con la libertà in ogni momento (salvo eventuale preavviso di massimo 30 giorni) e con la gratuità del recesso da parte del consumatore, e con l’uguale previsione per il finanziatore con un preavviso di almeno due mesi, oltre alla possibilità di sospendere per giusta causa, previa o immediata successiva comunicazione, l’utilizzo del credito da parte del consumatore. Altra rilevante innovazione riguarda la risoluzione del rapporto finanziario nel caso di inadempimento del fornitore di beni o servizi, il cosiddetto collegamento negoziale. In questo caso, dopo un inutile tentativo di messa in mora del fornitore, il debitore ha diritto di risolvere il contratto di credito e di ottenere il rimborso anche delle rate e di ogni altra somma già versata. Il finanziatore a sua volta potrà rivalersi sul fornitore inadempiente.
Modificata la normativa sul rimborso anticipato: come già in passato, in caso di rimborso anticipato il debitore non dovrà rimborsare interessi e altri oneri previsti successivamente al rimborso, mentre l’indennizzo a favore del finanziatore rimane invariato, l’1 per cento, in caso di vita residua del finanziamento superiore a un anno, ma è ridotto allo 0,50 per una vita residua pari o inferiore all’anno, e non è dovuto in alcuni casi specifici.
Tra le nuove tutele introdotte con il decreto 141 c’è quella sulle aperture di credito in conto corrente e sugli eventuali sconfinamenti. In particolare, in caso di sconfinamento superiore a 30 giorni l’intermediario deve comunicare al cliente l’esistenza dello stesso, il suo importo, il tasso debitore, le penali, le spese o gli interessi di mora eventualmente applicati. Una specifica disposizione della Banca d’Italia prevederà il termine di invio della comunicazione e i criteri per la determinazione dello sconfinamento.
Molte novità, a partire dalla loro regolamentazione, riguardano gli intermediari del credito: mediatori creditizi e agenti in attività finanziaria. Per quanto riguarda i contratti, questi intermediari devono indicare nella pubblicità e in ogni documento rivolto al pubblico i loro poteri e, in particolare, se operano come agente esclusivo di un finanziatore o come mediatore; devono informare il cliente sul loro eventuale compenso che deve essere oggetto di contrattazione e di specifica sottoscrizione; quando previsto, deve essere comunicato dall’intermediario del credito al soggetto finanziatore affinché sia inserito nel calcolo del Taeg.
Per quanto concerne il titolo VI della legge bancaria relativo alla trasparenza delle condizioni contrattuali e dei rapporti con i clienti, sono stati confermati gli obblighi per gli intermediari bancari e finanziari: informazioni chiare alla clientela su tassi di interesse, Taeg per le operazioni di finanziamento, prezzi e altre condizioni economiche delle singole operazioni, compresi gli interessi di mora e le valute applicate per l’imputazione degli interessi. Le commissioni sui titoli di Stato rimangono fissate dal Ministero dell’Economia mentre il Comitato interministeriale per il credito e risparmio determina le operazioni e i servizi da sottoporre a pubblicità, la loro forma, il loro contenuto e la loro conservazione, i criteri di indicazione dei tassi d’interesse per il loro calcolo come per gli altri costi che incidono economicamente sui singoli rapporti, gli elementi essenziali da inserire in annunci pubblicitari e offerte.
Per i contratti la normativa è rimasta sostanzialmente invariata a partire dall’obbligo della loro forma scritta (a pena di nullità), di consegna di una copia al cliente, di informazioni obbligatorie (tasso d’interesse e ogni altra condizione economica); dalle cause di nullità e dalle condizioni in quest’ultimo caso applicate, in particolare il tasso parametrato sui Bot emessi nei 12 mesi precedenti la sottoscrizione del contratto.
Di notevole impatto per la clientela la nuova normativa sulla modifica unilaterale delle condizioni contrattuali, il cosiddetto ius variandi. Solo con approvazione specifica del cliente i contratti a tempo indeterminato possono consentire all’intermediario, in presenza di un giustificato motivo, di modificare unilateralmente tassi, prezzi e altre condizioni previste dal contratto. In tutti gli altri contratti di durata, e sempre in presenza di un giustificato motivo, la modifica può essere apportata solo a clausole non relative ai tassi di interesse. Nei casi di modifica unilaterale delle condizioni, l’intermediario dovrà dare un preavviso di due mesi. Il cliente potrà recedere entro 60 giorni.
Le modifiche dei tassi di interesse derivanti da decisioni di politica monetaria devono riguardate sia quelli debitori sia quelli creditori. Le informazioni contrattuali devono essere fornite almeno una volta l’anno o con periodicità concordata tra le parti; si considerano accettate dopo 60 giorni, salvo opposizione scritta del cliente. In caso si richiesta di copia della documentazione bancaria (10 anni), gli intermediari potranno chiedere esclusivamente i costi di produzione.
Per le valute e il calcolo degli interessi, i tempi massimi sono di 4 giorni lavorativi, salvo possibili successive riduzioni, per assegni circolari e bancari; gli interessi decorreranno dal giorno del versamento per gli assegni circolari e per quelli bancari rispettivamente emessi e tratti sulla stessa banca presso la quale è effettuato il versamento; dal giorno successivo per gli assegni circolari emessi da una banca diversa ma insediata in Italia; dal terzo giorno lavorativo successivo al versamento per gli assegni bancari tratti su una banca insediata in Italia.
Per i mutui è prevista l’introduzione nel Testo unico bancario delle norme della cosiddetta legge Bersani. L’estinzione anticipata di quelli contratti per l’acquisto o la ristrutturazione di unità immobiliari adibite ad abitazione o per lo svolgimento della propria attività economica o professionale da parte di persone fisiche, non potrà essere gravata di penali o compensi a titolo di spese o commissioni per la concessione del nuovo finanziamento, e per quelle di istruttoria e per gli accertamenti catastali.
Nel caso di surrogazione (portabilità) del mutuo, non possono essere previsti costi a carico del mutuatario. Rimangono invariate le norme sul passaggio a favore del nuovo intermediario mutuante delle garanzie, personali e reali accessorie al credito, sul trasferimento del contratto e sull’annotamento della surrogazione alla Conservatoria dei Registri Immobiliari senza alcuna formalità tranne la presentazione di copia autentica dell’atto. Infine restano valide le eventuali agevolazioni fiscali previste a favore del contribuente per il mutuo originario. In luogo della surrogazione, la banca che «perde» il mutuo può proporre la modifica delle condizioni contrattuali al mutuatario, senza spese e con semplice scrittura privata non autenticata.
L’intermediario, per il quale saranno applicati tempi superiori a 30 giorni per portare a compimento la surrogazione, dovrà corrispondere al mutuatario una penale dell’1 per cento del valore del finanziamento per ciascun mese o frazione di mese di ritardo. In merito alle ipoteche derivanti da contratto di mutuo stipulato o accollato in seguito a frazionamento, la surrogazione avviene al momento dell’estinzione dell’obbligazione (mutuo) garantita. Salvo un giustificato motivo ostativo, il mutuante deve rilasciare la quietanza relativa all’estinzione ed entro 30 giorni trasmettere, gratuitamente per il mutuatario e senza obbligo di autenticazione notarile, la richiesta di cancellazione dell’ipoteca alla Conservatoria che procederà d’ufficio.
In tema di regole generali e controlli di utilità per la clientela è stato affermato il divieto di applicare spese per le comunicazioni e informazioni che devono essere fornite ai sensi di legge se effettuate per via telematica, e comunque la gratuità di quelle fornite per la modifica unilaterale delle condizioni. Dovranno invece essere pagate dal cliente le spese di istruttoria per i contratti di finanziamento, quelle per comunicazioni da lui richieste con periodicità diversa da quella di legge, quelle per la richiesta di copia di documentazione e quelle per il caso giustificato di rifiuto di effettuare un ordine di pagamento impartito dal cliente. Le spese devono essere comunque correlate all’effettivo costo sostenuto dall’intermediario.
Sul rispetto della normativa vigila la Banca d’Italia, mentre per le sanzioni è competente il Ministro dello Sviluppo economico. Per la risoluzione delle controversie tra intermediario e cliente sono confermate le possibilità di risoluzione stragiudiziale. In tal senso è attivo dal 15 ottobre 2009 l’«arbitro bancario finanziario». Sempre in tema di regole, in presenza di irregolarità l’autorità di vigilanza potrà applicare misure inibitorie come il blocco dell’attività anche parziale, la restituzione delle somme indebitamente percepite, il divieto di alcune forme di offerta, promozione o conclusione di contratti, la sospensione di alcune attività per un massimo di 90 giorni, la pubblicazione dei provvedimenti a cura e spese dell’intermediario. Le sanzioni pecuniarie applicabili (anche a mediatori e agenti) nei vari casi di inosservanza delle norme oscillano, secondo la gravità, tra 2.580 e 258.225 euro.
Profondamente innovata la normativa sugli operatori finanziari. I finanziamenti potranno essere concessi solo da società iscritte all’albo previsto dall’articolo 106 del Testo unico bancario; in precedenza gli operatori erano suddivisi secondo la loro attività negli albi in base agli articoli 106 e 107. La vigilanza è affidata interamente alla Banca d’Italia, anche a livello consolidato di gruppo. L’attività di questi operatori può essere estesa, se autorizzati, ai servizi di pagamento, ai servizi di investimenti e alle attività connesse e strumentali a quella principale. Per svolgere l’attività finanziaria gli intermediari devono essere autorizzati dalla Banca d’Italia sulla base di precise condizioni riguardanti la forma societaria, il capitale sociale, l’esclusività delle attività svolte, il programma di lavoro, la struttura organizzativa, il possesso per gli amministratori di requisiti di onorabilità e professionalità.
Una novità assoluta per il Testo unico bancario è la regolamentazione del microcredito. Gli operatori, iscritti in elenco tenuto da uno specifico organismo, potranno concedere finanziamenti a persone fisiche, società di persone o società cooperative per l’avvio o l’esercizio di attività di lavoro autonomo o di microimpresa. I finanziamenti, al massimo di 25.000 euro, senza la concessione di garanzie reali, devono essere finalizzati all’avvio o allo sviluppo di iniziative imprenditoriali o all’inserimento nel mercato del lavoro, purché uniti da servizi ausiliari di assistenza e monitoraggio dei soggetti finanziati. Per l’iscrizione nell’elenco sono necessari forma di società di capitali, capitale sociale fissato dal Ministero dell’Economia, sussistenza per soci e esponenti aziendali di requisiti di professionalità e onorabilità, definizione dell’oggetto sociale, presentazione di un programma di attività.
Microcredito, nel limite massimo di 10.000 euro e fornendo anche prestazioni accessorie di sostegno, può essere concesso dagli stessi soggetti citati anche a persone fisiche in condizioni di particolare vulnerabilità economica o sociale. Quest’ultimo tipo di microcredito, secondo indicazioni che saranno fornite dal Ministero dell’Economia, potrà essere esercitato anche da soggetti giuridici senza fini di lucro, iscritti in una sezione separata dell’elenco, purché le condizioni dei finanziamenti siano migliori di quelle prevalenti sul mercato. Revisionata, in maniera profonda, la normativa sui confidi: ne è stata prevista l’iscrizione in un elenco detenuto da uno specifico organismo; l’attività degli iscritti nell’elenco deve essere esclusiva, salvo quelle strumentali e connesse.
L’iscrizione è soggetta al rispetto delle condizioni di forma giuridica, di capitale sociale o fondo consortile, patrimoniali, di oggetto sociale e di assetto proprietario, e al possesso di requisiti di onorabilità e professionalità. Il Ministero dell’Economia fisserà i criteri relativi al volume di attività finanziaria in base ai quali dovrà essere richiesta l’autorizzazione per l’iscrizione all’albo dei confidi. La Banca d’Italia stabilirà, con proprio provvedimento, gli elementi da prendere in considerazione per il calcolo del volume di attività finanziaria. In deroga all’articolo 106, per l’iscrizione nell’albo i confidi possono adottare la forma di società consortile a responsabilità limitata.
Le attività che possono essere svolte, in via prevalente, dai confidi possono essere la prestazione di garanzie a favore dell’Amministrazione finanziaria dello Stato, al fine dei rimborsi di imposte alle imprese consorziate o socie, e la stipula di contratti con le banche assegnatarie di fondi pubblici di garanzia per disciplinare i rapporti con le imprese consorziate o socie, al fine di facilitarne la fruizione.
Solo in via residuale e nei limiti imposti dalla Banca d’Italia i confidi possono concedere altre forme di finanziamento. L’organismo per la tenuta del loro elenco deve avere personalità giuridica di diritto privato, forma di associazione e autonomia organizzativa, statutaria e finanziaria. I suoi componenti sono nominati con decreto del Ministro dell’Economia. L’organismo gestisce l’elenco: iscrizioni, cancellazioni, fissazione dei contributi a carico degli iscritti (al massimo l’1% dei crediti garantiti); riscuote i contributi e le altre somme dovute. Inoltre vigila sul rispetto dei requisiti necessari per l’iscrizione nell’elenco.
Un ulteriore organismo sarà creato per gli operatori del microcredito con principi e operatività sostanzialmente identici. Altri operatori del settore finanziario sono i soggetti diversi dalle banche che, senza fine di lucro, raccolgono risparmio locale e erogano piccoli prestiti; potranno continuare la loro attività se iscritti in una sezione separata dell’elenco degli operatori del microcredito, nelle forme e nei limiti fissati dal Comitato del credito e risparmio. Anche le agenzie di prestito su pegno rientrano nelle disposizioni per gli intermediari finanziari. Alla Banca d’Italia sono affidati compiti di tutela; in caso di irregolarità può irrogare sanzioni fino alla sospensione degli organi di amministrazione e revoca dell’autorizzazione.
Infine sono state confermate le norme sull’abusivismo bancario e finanziario e antiriciclaggio. Innovazioni, integrazioni e modifiche al Testo unico bancario finiscono qui, tranne per la normativa su mediatori e agenti che, per i riflessi sulla professione ma soprattutto su cittadini e imprese, dovrà essere esaminata in maniera ancor più approfondita.