GIOVANNI PITRUZZELLA: antitrust, rafforzare la competitività, e valorizzare le eccellenze

a cura di ANNA MARIA CIUFFA

Da un anno esatto è al vertice dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, la cosiddetta Antitrust: Giovanni Pitruzzella il 18 novembre 2011 è stato nominato presidente in sostituzione di Antonio Catricalà entrato nel Governo Monti con la carica di sottosegretario alla Presidenza del Consiglio. Laureato in Giurisprudenza nell’Università di Palermo dove è professore ordinario di Diritto costituzionale, Pitruzzella ha esercitato per circa vent’anni la professione di avvocato amministrativista. Nel 2006 è stato nominato componente della Commissione di garanzia dell’attuazione della legge sullo sciopero nei servizi pubblici essenziali, di cui è stato presidente dal 2009 al 2011. È stato consulente giuridico dei Governi Ciampi e Dini e della Regione Sicilia e direttore dal 1998 della «Rivista di diritto costituzionale». In questa intervista il prof. Pitruzzella illustra l’azione svolta e i risultati ottenuti dall’autorevolissimo organo nell’anno trascorso, e delinea gli adattamenti che renderebbero ancor più efficace la funzione del Garante in questo momento di crisi economica e di maggiori esigenze di tutela manifestate dalle imprese e dalle famiglie. Domanda. A quali principi si ispira l’azione dell’Autorità Garante della concorrenza e del mercato e qual è attualmente il suo nuovo corso? Risposta. L’Autorità assolve due compiti fondamentali: da un lato deve assicurare un mercato concorrenziale, dall’altro deve tutelare i consumatori. Il primo compito è essenziale affinché la competizione tra le imprese si svolga in modo leale, e ciò è fondamentale per realizzare la crescita economica. La crisi che stiamo vivendo richiede un consolidamento dei conti pubblici, e quindi politiche di austerità che dureranno, ma l’austerità da sola non ci consentirà di uscire dal tunnel; per questo è necessario riattivare anche processi virtuosi di crescita, attraverso politiche che non costino. In questo contesto lo sviluppo della concorrenza diventa uno strumento fondamentale, come ripete costantemente il Commissario europeo per la concorrenza Joaquin Almunia. D. Come difendersi dalla forte concorrenza dei Paesi emergenti ed essere competitivi? R. La domanda investe aspetti diversi: è naturale che non possiamo chiuderci dentro barriere protezionistiche, perché il protezionismo, dove è stato adottato, ha portato maggiore povertà piuttosto che incremento della ricchezza. Bisogna, se mai, muoversi su altri fronti. Il primo è rafforzare la competitività del Paese, valorizzando le eccellenze che ci sono in Italia, e attorno ad esse costruire un sistema economico competitivo nel mondo. Va particolarmente valorizzato e sfruttato il made in Italy, e vanno eliminati quei pesi e ostacoli che gravano fortemente sulle imprese italiane, impedendo al nostro potenziale di emergere come dovrebbe. Penso per esempio al carico fiscale, alla Pubblica Amministrazione, ma soprattutto agli investimenti nel capitale umano. Sotto questo profilo credo che il Paese abbia bisogno di riscoprire la meritocrazia: concordo con quanto afferma Luigi Zingales nel suo libro «Capitalism for the people», quando scrive chiaramente che un’economia capitalistica vive di meritocrazia e può produrre innovazione e sviluppo solo se non abbandona questa stella polare. D. Come può risolversi questo problema in un Paese in cui la meritocrazia non esiste? R. Il nostro Paese ha assistito a molte situazioni patologiche, ma dispone di eccellenze professionali e imprenditoriali nella stessa Pubblica Amministrazione. Bisogna evitare di offrire l’immagine di un Paese che registra solo catastrofi, perché l’Italia ha anche grandi potenzialità in capitale umano. Dobbiamo combattere gli aspetti negativi, e la crisi economica offre anche l’opportunità di cambiare. Se vogliamo uscirne, dobbiamo essere diversi, e una delle condizioni per farlo è l’accettazione del principio che il merito va riscoperto, che ognuno deve attribuire a se stesso i propri successi o insuccessi. È un cambiamento culturale, ma io credo che dalla crisi si esca non soltanto con nuove politiche pubbliche, come quelle che Governo e Parlamento hanno adottato, ma anche con un grande investimento sul piano culturale e della comunicazione. D. Che cosa bisogna fare affinché questa cultura si diffonda tra i giovani i quali, da tempo ormai, non sono più abituati alla meritocrazia? R. Purtroppo negli ultimi anni si è creato nel Paese un senso di sconforto che ha indotto le famiglie a diffondere tra i giovani l’idea in base alla quale, per riuscire e per cogliere le opportunità nella vita, anziché valorizzare i propri talenti, fosse indispensabile legarsi al carro giusto. L’attuale situazione di crisi impedisce però di proseguire su questa strada che non porta a nulla; e spetta a tutti, e in primo luogo alle famiglie, mutare atteggiamento. Un ruolo fondamentale deve essere svolto da quanti hanno responsabilità nel settore della cultura e nei mezzi di informazione per aiutare i cittadini a cogliere, come avviene in altri Paesi, quanto c’è di buono in Italia e il cambiamento positivo che è in corso. D. Quali altri compiti sono affidati all’Autorità da lei presieduta? R. Per valorizzare la concorrenza e tutelare il consumatore, l’Autorità ha tanti strumenti. Noi applichiamo la normativa antitrust colpendo i cartelli e gli abusi di posizione dominante, e lo facciamo fondamentalmente applicando il diritto europeo. La nostra Autorità costituisce un ponte tra il sistema europeo e l’ordinamento nazionale. Inoltre abbiamo il potere tecnicamente chiamato di «advocacy», consistente in una funzione di promozione della concorrenza attraverso segnalazioni dirette al Governo e al Parlamento. Il decreto «Crescitalia» sulle liberalizzazioni, varato agli inizi del 2012, è in larga parte il prodotto di una nostra segnalazione; ha recepito molte delle indicazioni e dei suggerimenti che ci siamo permessi di dare a queste istituzioni, e di questo vado fiero. Abbiamo anche nuovi poteri conferitici dal Governo Monti, come la possibilità di ricorrere al TAR contro atti delle Pubbliche Amministrazioni, perché spesso l’ostacolo alla concorrenza è costituito proprio da un provvedimento amministrativo: è una rivoluzione che ci rende pubblici ministeri della concorrenza; disponiamo infine di strumenti nuovi come il «rating di legalità», una misura introdotta su proposta del vicepresidente della Confindustria Antonello Montante, che non intende essere minimamente punitiva per le imprese ma è diretta a premiare quelle che rispettano le regole e la legalità, condizioni essenziali di un mercato che funziona. D. Perché Regioni e altri Enti locali ostacolano la modernizzazione e l’efficienza del Paese promossa dalle liberalizzazioni volute dal Governo? R. Le liberalizzazioni sono uno strumento essenziale per aprire l’economia, ma perché questo obiettivo si realizzi pienamente, in un assetto istituzionale regionalizzato come quello italiano, occorre la collaborazione delle Regioni. Non voglio essere frainteso, le Regioni restano comunque un asse portante del sistema costituzionale italiano. Il problema è che oggi va forse ripensato il loro ruolo, non soltanto per contrastare i fenomeni di un cattivo e corrotto uso delle risorse pubbliche, ma soprattutto in relazione alla globalizzazione dell’economia, alla creazione di un mercato unico, al cambiamento economico. Bisogna stabilire quale deve essere il ruolo delle Regioni. Forse va ridimensionato quando legiferano in campo economico, perché un mercato unico richiede regole unitarie e non frammentate; probabilmente va valorizzata la capacità delle Regioni di costituire un canale di comunicazione con le strutture locali per garantire lo Stato sociale. D. Che cosa pensa, invece, delle Province? R. In un libretto da me scritto alcuni anni fa insieme al collega Vincenzo Lippolis, ho sostenuto che la nostra non era una democrazia maggioritaria, e i fatti mi hanno dato ragione, ma che si trattava di un bipolarismo conflittuale che impediva la democraticità e anche la governabilità. E che una delle conseguenze di tutto ciò è stato il fenomeno del «pluralismo istituzionale esasperato», un sistema popolato da troppi soggetti pubblici spesso in concorrenza e in conflitto tra loro. Quindi vedo con favore una riduzione del numero di questi soggetti: gioverebbe non solo al bilancio pubblico ma soprattutto all’efficienza dell’Amministrazione. Troppi attori istituzionali in conflitto tra loro comportano spesso paralisi, poteri di veto, blocco. D. Che propone per un disegno di legge costituzionale che dia un nuovo assetto alle Regioni? R. Una riforma della Costituzione in questo campo, a mio avviso, è un passaggio necessario, perché quella del 2001 fu realizzata troppo frettolosamente. Ritengo che, in una prospettiva riformatrice, vadano riservati allo Stato i poteri di legislazione che in qualche misura concernono la sfera economica e le infrastrutture. Ad esempio, in materia di energia e di relative reti di trasporto la competenza dovrebbe essere dello Stato, e andrebbero valorizzati i poteri sostitutivi perché, se il Comune è inadempiente o se la Regione sta ferma, qualcuno al di sopra deve decidere. Imprese e cittadini hanno bisogno di decisioni certe in tempi garantiti; se l’Amministrazione competente è inerte, deve intervenire un livello territoriale superiore, quindi la Regione nei confronti del Comune, lo Stato nei confronti della Regione. La Regione dovrebbe puntare molto sull’attività amministrativa e su quella legislativa riguardante i servizi alle persone, i servizi sociali e l’assistenza sanitaria. D. Non si crea troppa burocrazia? R. Riducendo questo pluralismo istituzionale esasperato, avocando allo Stato gli snodi fondamentali dell’economia, si limiterebbe la burocrazia. Un grande liberale, Bruno Leoni, diceva che la limitazione della nostra libertà è data non tanto dalla burocrazia, quanto dal legislatore che le attribuisce sempre nuovi poteri; se abbiamo 20 Regioni, abbiamo anche 20 legislatori. Le Regioni vanno mantenute, ma in un contesto aperto al cambiamento e ai bisogni del 21esimo secolo. D. Come si pone l’Italia in materia di legislazione antitrust rispetto agli altri Paesi avanzati? R. L’Antitrust italiana è da tempo impegnata nella promozione e tutela della concorrenza e del consumatore ed è inserita in una rete europea; personalmente ho investito moltissimo in questo tipo di rapporti. Credo che la tutela della concorrenza debba avvalersi della cooperazione in ambito europeo, e che dalla crisi si esca attraverso un mercato unico e rafforzato da una valorizzazione della concorrenza su scala europea. D. La scorrettezza commerciale è caratteristica dell’Italia? R. Non credo, anche se nel nostro Paese la tutela del consumatore si è affermata con forza solo nell’ultimo decennio. Il contrasto delle pratiche commerciali scorrette è comunque uno dei due pilastri su cui si basa l’attività dell’Antitrust: non solo tutela della concorrenza ma anche tutela del consumatore. E in questo campo siamo spesso all’avanguardia nel panorama europeo tanto che, in alcuni casi, abbiamo fatto da apripista. Mi riferisco alla sanzione che abbiamo comminato per le pratiche commerciali scorrette adottate da Apple: dopo il nostro provvedimento il commissario europeo alla tutela del consumatore ha invitato gli altri Paesi a svolgere indagini sulla falsariga di quella da noi conclusa. Credo che in questo campo l’Italia svolga un buon lavoro. D. Quale azione le ha dato più soddisfazione in tema di concorrenza? R. Abbiamo cercato fondamentalmente di condurre il Paese in un mercato più aperto e concorrenziale e di perseguire gli illeciti anticoncorrenziali, applicando le necessarie sanzioni. Siamo ovviamente consapevoli della gravità della crisi economica in atto, che rende il nostro lavoro particolarmente delicato: dobbiamo agire con equilibrio, facendo rispettare le regole con rigore senza tuttavia indebolire ulteriormente il contesto produttivo. È lo stesso equilibrio che ci guida quando dobbiamo affrontare le grandi concentrazioni come nei casi dell’Alitalia e dell’Unipol Fonsai. In quest’ultimo dossier l’Antitrust è stata rigorosa: ha imposto la cessione di asset rilevanti, stabilendo la possibilità di detenere quote di mercato non superiori al 30 per cento in ciascuna Provincia; è intervenuta anche sui legami tra Mediobanca e i soggetti operanti nel campo delle imprese di assicurazione. Credo che l’azione svolta dall’Autorità sia stata improntata a un comportamento rigoroso e innovativo. D. Come combattere colossi che hanno interessi giganteschi? R. Come ha detto il presidente del Consiglio Mario Monti, chi si occupa di Antitrust si fa molti nemici. È un compito per il quale non si è amati, perché per svolgerlo seriamente occorre mantenere ferma la rotta, e ci sarà sempre qualche scontento. Credo però che tutta la struttura sia convinta dell’importanza del nostro lavoro; parlo dei miei colleghi ma anche dei funzionari. Ripeto spesso che dobbiamo avere la ragione dalla nostra parte, e quando è così si possono affrontare anche i giganti. D. Come fate capire alle aziende che la ragione sta dalla vostra parte? R. Mantenendo comportamenti coerenti, non contraddittori, e osservando che la realtà non è necessariamente relativa e ambivalente. Ha molte sfumature, ma ha un nucleo di verità oggettiva al quale dobbiamo attenerci, combattendo un’idea tipicamente italiana secondo la quale con il diritto si può fare tutto e il contrario di tutto. Anche l’ordinamento giuridico ha una propria coerenza ed esistono precedenti che vanno rispettati e sviluppati. D. Quale iniziative suggerirebbe al Governo e al Parlamento? R. Da costituzionalista, rispetto moltissimo la loro autonomia. Le nostre proposte sono tecniche, e su questo piano riteniamo necessario continuare nella strada delle liberalizzazioni e applicare i regolamenti e la parte del decreto «Crescitalia» che richiede un’attuazione amministrativa. Ritengo che vada proseguita la battaglia avviata con coraggio e con energia del ministro Filippo Patroni Griffi per creare un’Amministrazione al servizio delle imprese e dei cittadini; e che vada preso nella massima considerazione il Rapporto Giavazzi sul riordino dei contributi alle imprese.