*SPECIALE ENERGIA* luci e ombre nel processo di liberalizzazione del mercato dell’energia elettrica

Il recepimento nel nostro Paese delle direttive europee in tema di liberalizzazione dei mercati dell’energia elettrica ha certamente creato le premesse per un mercato elettrico tra i più concorrenziali in Europa. Come però spesso accade, la strada dell’inferno è lastricata di buone intenzioni. A conferma di ciò, luci e ombre aleggiano sull’effettivo perseguimento degli obiettivi più rilevanti della riforma del 2003: crescita della concorrenza nel comparto della generazione, autonomia della rete di trasmissione («unbundling» proprietario) e separazione dell’attività di distribuzione da quella di vendita al dettaglio.
Evidenti passi avanti sono stati fatti nel mercato della generazione, dove il legislatore è riuscito ad attenuare il predominio dell’«incumbent» attraverso l’imposizione di una severa politica di dismissioni della capacità. La combinazione di tale scelta con la vigorosa politica di incentivazione della produzione da fonti di energia rinnovabile «Fer» ha creato le basi per lo sviluppo di altri operatori, anche di dimensioni medio-grandi, e per tale via ha favorito lo sviluppo della concorrenza nel segmento specifico. L’andamento di riduzione della concentrazione del mercato è, peraltro, destinato a ridursi ancora per effetto delle «policy» orientate ai sistemi di generazione diffusa.
Anche il ridisegno complessivo dei mercati dell’energia ha certamente favorito il processo di sviluppo concorrenziale del mercato della generazione elettrica, attraverso l’articolazione organica e funzionale dei soggetti gestori dei mercati per la compravendita «a pronti» e «a termine» di energia. L’architettura della riforma ha consentito, infatti, di andare incontro alle esigenze di riserva e bilanciamento dei fabbisogni di energia veicolati dal gestore della rete di trasmissione nazionale, determinando una minore asimmetria informativa relativa ai prezzi e una più efficace pianificazione, da parte degli operatori, di investimenti in capacità di generazione.
Nonostante i risultati raggiunti, permane in Italia un livello dei prezzi finali dell’energia stabilmente più alto, se paragonato a quello dei principali partner europei. Il divario deve essere attribuito, più che a squilibri nel mercato della generazione all’ingrosso italiano, a un deficit concorrenziale ancora presente nella conformazione della filiera degli operatori dei mercati dell’energia elettrica. Il permanere di posizioni di monopolio, in particolare nella trasmissione, continua infatti a determinare rendite di posizione che, in una qualche misura, contribuiscono a spingere il livello dei prezzi e non consentono il rinnovo del parco impianti, necessario a rendere efficiente l’equilibrio domanda-offerta.
D’altra parte, il processo di liberalizzazione ha in parte consentito di perseguire una maggiore concorrenza, risolvendo l’originario conflitto di interessi in capo all’incumbent, che agiva da proprietario e utilizzatore della rete ad alta tensione. L’effetto è stato quello di favorire un piano di investimenti necessario a rendere più efficiente ed efficace il sistema di trasmissione, anche in quelle aree territoriali particolarmente congestionate.
Rimane tuttora aperta la questione del monopolio legale nella distribuzione, nonostante il legislatore abbia imposto la separazione societaria tra l’attività di distribuzione e quella di vendita. L’esplicarsi dei benefici di una reale concorrenza, infatti, passano inesorabilmente per una sostanziale riduzione dei vantaggi competitivi di cui beneficiano ancora oggi i gruppi come l’incumbent integrati verticalmente, che godono di una posizione di vantaggio a danno dei venditori non integrati.
Anche il tema della competenza e dell’efficacia nel contrasto ai comportamenti opportunistici degli operatori in posizione dominante, rappresenta un ostacolo alle realizzazione di una piena liberalizzazione e di una sana concorrenza nel mercato dell’energia elettrica. Il quadro normativo non del tutto chiaro in quanto ad attribuzione dei poteri d’iniziativa e sanzionatori finisce per sovrapporre le competenze antitrust con quelle del regolatore, generando in taluni casi una scarsa efficacia dell’azione di contrasto.
Un ulteriore distorsione della concorrenza discende dalla sostanziale asimmetria informativa tra venditori integrati verticalmente e non integrati nell’accesso ai dati necessari a gestire le operazioni di «switching». Ciò dipende in parte dal diverso trattamento regolatorio dell’attività di distribuzione di energia elettrica rispetto a quella di vendita: regolata la prima, in regime di libero mercato la seconda. La soluzione prospettata, della costituzione di un unico sistema integrato indipendente per gestire i flussi informativi connessi a tali operazioni, potrebbe eliminare le posizioni di vantaggio degli operatori integrati e per tale via favorire una reale concorrenza e una vera liberalizzazione, con effetti benefici anche sui prezzi finali dell’energia. D’altro canto, il raggiungimento dei livelli desiderati di trasparenza e concorrenza non è frenato solo dal ruolo ricoperto dall’operatore dominante, ma anche indirettamente dall’assenza di un quadro regolatorio sufficientemente efficace nel disincentivare i comportamenti opportunistici dell’«incumbent».
In tal senso, sarebbe un passo in avanti una rapida approvazione del Codice di Rete attualmente in discussione, che potrebbe rappresentare un primo tentativo di colmare il vuoto normativo e riequilibrare i rapporti di forza, ad oggi ancora pesantemente a sfavore dei nuovi operatori. Il Codice si propone, infatti, di disciplinare, tra gli altri, aspetti del rapporto venditori-distributori che hanno impatto in maniera rilevante sull’equilibrio competitivo lungo la filiera degli operatori di mercato.
Tra di essi, la disciplina delle garanzie a favore dei distributori e quella dei termini di regolamento nei rapporti commerciali sarebbe auspicabile avesse caratteristiche di equilibrio e praticabilità coerenti con l’effettività dei cicli finanziari delle imprese e il funzionamento concreto degli intermediari creditizi. Peraltro, il disegno delle regole dovrebbe tener conto della posizione di vantaggio implicito di cui l’incumbent gode ancora oggi per effetto dell’integrazione a monte e a valle del sistema di vendita-distribuzione, enfatizzato della dominanza di presidio territoriale nei mercati finali.
Il Regolatore assume su questi temi ancor più un ruolo disciplinante nel disegno dell’architettura dei servizi di trasporto dell’energia elettrica, laddove nell’elaborare il Codice di Rete dovrebbe perseguire finalità di presidio della componente debole del gioco competitivo, rappresentata dai venditori non integrati. Quanto emerge dall’analisi dell’attuale funzionamento dei mercati energetici suggerisce, quindi, particolare attenzione nel completamento del processo di liberalizzazione. Nel dispiegarsi di tale processo è necessario gestire la transizione verso il mercato libero con attenzione e gradualità, così da salvaguardare i clienti finali da pratiche scorrette degli operatori insider. La repentina scomparsa dei sistemi di tutela della clientela «debole» potrebbe, infatti, rimuovere l’argine esistente all’innalzamento dei prezzi troppo presto e, comunque, prima che possa maturare la piena consapevolezza dei vantaggi di prezzo legati all’opportunità offerta dal cambio di operatore.
Se ve ne fosse necessità, un’ulteriore conferma dell’esigenza di proseguire nel processo di liberalizzazione viene dalla procedura d’infrazione che la Commissione europea ha aperto sulla concorrenza nel mercato dell’energia. La Commissione rileva, tra le altre presunte violazioni, che la mancata separazione tra attività di distribuzione e attività di vendita dell’energia dell’ex monopolista rappresenta un grave vulnus nel corretto recepimento delle direttive europee sui mercati elettrici e finisce per sfavorire il consumatore finale, impedendo la realizzazione di una reale concorrenza.
A oltre un lustro dall’avvio del processo di liberalizzazione, il quadro che offre il sistema elettrico italiano appare illuminato da alcune luci, ma anche oscurato da numerose ombre. Il futuro prossimo sarà di cruciale importanza per la rimozione dei vincoli che ancora permangono sul cammino di un mercato realmente libero e di una sana competizione tra gli attori del mercato dell’energia elettrica. Alle istituzioni competenti spetterà il non facile compito di completare l’opera iniziata, con la consapevolezza che il faro guida debba sempre essere l’interesse generale dei consumatori.