FONDAZIONE UNIGIOCO. IL GIOCO NON È SOLO ATTIVITÀ ECONOMICA MA SEMPRE PIÙ FENOMENO SOCIALE

di GIORGIO BENVENUTO presidente della fondazione Unigioco

L’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) ha incassato complessivamente per il fisco in otto anni, dal 2003 al 2010, 57 miliardi di euro. Dai 3,5 miliardi del 2003 si è passati ai 7,7 del 2008 e, ora, nel 2010 si sono superati i 9 miliardi di euro. Nello scorso anno per giochi e scommesse sono stati spesi 61 miliardi, dai quali occorre sottrarre il 70 per cento medio per le vincite garantite ai giocatori. Insomma ogni cittadino maggiorenne ha giocato 100 euro al mese, 1.200 su base annua. Le grandi aree geografiche che spendono di più per il gioco sono l’Europa, dove la spesa copre per il 35 per cento degli incassi totali, e il Nord America, con il 33 per cento. In rapporto agli altri Stati, l’Italia, è risalita dal sesto al quinto posto; avanti ad essa sono Stati Uniti, Giappone, Inghilterra e Francia. Se ci si riferisce invece alla spesa globale pro-capite e in percentuale rispetto al prodotto interno lordo, l’Italia è quinta dopo Canada, Australia, Spagna, Inghilterra.
La situazione italiana è molto articolata: la quota erariale è modesta per il poker on line e per le slot machine; è più elevata per il lotto e il superenalotto. Le slot machine rappresentano il settore più in crescita: si è passati dai 33 milioni incassati nel 2003 ad oltre 4 miliardi nel 2010. E non è finita. Gli apparecchi da intrattenimento di nuova generazione consentono vincite fino a mezzo milione di euro: si prevede che a regime si potrà arrivare in pochi anni a 20 miliardi di euro. Il poker on line a sua volta, nella modalità cash-game che decollerà nella seconda metà del 2011, porterà ad un volume di giocate tra i 4 e i 5 miliardi di euro. In espansione sono anche i proventi dal gioco via internet. Le scommesse sportive, in una fase di assestamento dopo l’enorme crescita degli ultimi anni, garantiscono al fisco 60 milioni di euro.
Un’altra voce rilevante per il fisco è il gratta e vinci, che ha assicurato 1,6 miliardi di euro nel 2010. Sono invece in crisi, di fronte alla crescente scelta dei giocatori per il «mordi e fuggi» (lotterie istantanee, win for life ecc.), i giochi tradizionali come il lotto e i concorsi a pronostico. Sono state da poco soppresse, ad eccezione della lotteria di Capodanno, le altre lotterie che in passato monopolizzavano e condizionavano il Parlamento per le scelte degli eventi da abbinare.
Si tratta di una crescita tumultuosa che pone, anzi impone, l’esigenza di definire e uniformare le regole. È importante che si garantiscano crescenti entrate fiscali; è però necessario che lo Stato non appaia come un «biscazziere» interessato alle entrate e distratto sui problemi irrisolti come le ludopatie o su questioni di illegalità che, nonostante il meritorio impegno della Guardia di Finanza, si diffondono e si consolidano, in particolare nel centro-sud d’Italia. Un giro di denaro così cospicuo è una tentazione molto forte per la criminalità organizzata, interessata al riciclaggio, all’usura e alla gestione di un mercato parallelo clandestino e illegale.
Per riordinare il sistema dei giochi la VI commissione Finanze e Tesoro del Senato nel 2004 ha svolto una profonda indagine conoscitiva che è stata approvata con il concorso della maggioranza e dell’opposizione. Non c’è stata una coerente attuazione delle proposte parlamentari. Si è fatto poco e non sempre bene. Occorre ora riprendere il cammino, tenendo conto degli enormi mutamenti che si sono determinati negli ultimi anni nel sistema dei giochi.
Esistono sei punti critici che vanno affrontati e risolti. Il primo è istituzionale. L’AAMS deve diventare a tutti gli effetti un’agenzia, così come operano nel settore fiscale con risultati soddisfacenti le altre agenzie: Entrate, Territorio, Dogane, Demanio. L’AAMS deve essere messa in grado di operare con più agilità e deve essere potenziata nei suoi organici e nella sua presenza nel territorio; in queste ultime settimane sono stati spostati 80 funzionari dalla direzione territoriale del ministero dell’Economia agli uffici dei Monopoli, per creare una task force contro i giochi illegali; è un segnale interessante, che va rafforzato e generalizzato.
Il secondo punto: nel sistema del «gioco» non c’è una rappresentanza unitaria dei concessionari. Si parla di realizzare uno specifico comparto in Confindustria; ce n’è uno già operante in Confcommercio. Ci sono poi molti concessionari che operano singolarmente. C’è un’accesa competitività. C’è un eccesso di ricorsi legali. Ci sono molti colpi bassi. A volte prevale la legge della giungla: i più forti schiacciano i più deboli. È invece necessario che si determinino le condizioni per superare l’attuale frammentazione e realizzare associazioni rappresentative che possano essere un naturale e autorevole interlocutore delle istituzioni. Occorre, cioè, favorire forme di aggregazione unitaria degli operatori, dei sindacati di categoria del comparto, dei soggetti a vario titolo presenti nel settore o interessati ai suoi problemi.
Il terzo punto è rappresentato dalla confusione e dall’irrazionalità del sistema fiscale. Tra gioco e gioco ci sono differenze di prelievi fiscali; ci sono esenzioni ingiustificate sulle vincite per alcuni giochi, mentre per altri c’è un accanimento fiscale; c’è una assoluta irrazionalità delle sanzioni, alcune delle quali sono assolutamente irragionevoli; c’è un susseguirsi di norme, circolari, regolamenti che alimentano incertezze, conflittualità, evasione, elusione negli operatori e nei concessionari.
C’è bisogno, insomma, di una messa a punto che definisca un quadro omogeneo e certo. Occorre insistere e proseguire su un uso intelligente del prelievo fiscale. È stata efficace, ai fini della crescita del giocato, la riduzione delle aliquote fiscali sulle vincite, assieme alla compressione dei costi di esercizio tramite i concessionari che ha comportato un rapporto del 68,5 per cento tra la cifra vinta e le spese lorde per le giocate. Così si è determinata una maggiore convenienza a giocare riducendo sensibilmente la quota del gioco clandestino. Insomma, si è realizzato l’effetto Laffer per quanto riguarda il gettito fiscale: gli introiti sono aumentati di 4 volte, l’aliquota fiscale si è ridotta sensibilmente, il gettito è cresciuto quasi del 3 per cento.
Il quarto punto consiste nel valorizzare il collegamento tra le vendite dei biglietti dei concorsi-pronostici, delle scommesse, delle lotterie, delle slot machines e del gioco on line e la destinazione sociale e culturale dei proventi sociali. Qualcosa in questa direzione è avvenuta nel passato: il primo gratta e vinci venne suggerito da Gino Giugni all’inizio degli anni 90 per costituire il fondo di solidarietà per la disoccupazione; Walter Veltroni destinò una parte dei proventi del lotto, portato all’estrazione bisettimanale, alla salvaguardia di beni culturali; per il terremoto dell’Aquila si è ideato il win for life. Si tratta, insomma, di superare l’occasionalità e approntare una strategia che sappia finalizzare le entrate del sistema dei giochi a scopi sociali di interesse generale per non subordinarlo a obiettivi di solo gettito erariale destinato a finanziare una spesa pubblica sempre più vorace.
Il quinto punto è quello di inserire tra i compiti della costituenda Agenzia dei Giochi lo studio e le analisi dei fenomeni sociali più allarmanti legati al gioco, con il coinvolgimento diretto degli operatori e dei concessionari, delle fondazioni onlus e delle università per affrontare il dilagare delle ludopatie, dell’emarginazione sociale e della lotta all’usura. La crescita selvaggia del fenomeno del gioco crea molti problemi sociali. C’è superficialità. C’è retorica inconcludente. C’è trascuratezza e a volte cinismo. Per l’alcool e per il fumo sono state prese opportune iniziative legislative e si è consolidata una collaborazione con gli organi di stampa e con gli operatori. Nel sistema dei giochi le iniziative sono molto rare.
È urgente una normativa che preveda di dotare l’AAMS di mezzi economici e di risorse umane per affrontare e per contrastare le degenerazioni. È possibile, usando la tecnologia, inserire meccanismi raffinati, ad esempio nelle slot machine, per scoraggiare e dissuadere il giocatore incallito. Le risorse necessarie per realizzare iniziative concrete possono essere trovate rivedendo il sistema di tassazione soprattutto per le medie e grandi vincite. Il gioco, che non è solo fonte di diletto, realizza un indotto anche nel settore della ricerca. In passato ha dato vita a un nuovo ramo della matematica, il calcolo delle probabilità, e a una nuova scienza: la «Teoria dei giochi».
Gerolamo Cardano scrisse nel 1560 un libro sulle probabilità nel gioco, il «Liber de ludo aleae»; Galileo Galilei scrisse nel 1612 il saggio «Sopra le scoperte del gioco dei dadi»; Blaise Pascal a sua volta rispose in modo argomentato al quesito posto sulle combinazioni vincenti nel gioco dei dadi. Nel campo della «teoria dei giochi» sono notevoli i contributi scientifici del matematico tedesco Ernst Zermelo (1913), del matematico e politico francese Émile Borel (1921), del matematico ungherese János (John) Von Neumann (1928): sono tutti saggi di importanza fondamentale non solo nell’economia ma anche nella strategia politica.
Il sesto punto, infine, è quello di redigere un testo unico che ordini e sistemizzi le tante, troppe norme e i regolamenti che caratterizzano il settore: ci vuole immediatezza, chiarezza, semplicità e conoscibilità delle diverse disposizioni. La predisposizione di uno specifico quadro normativo per le nuove forme di gioco per via telematica e informatica deve essere concordata a livello comunitario, garantendo agli operatori italiani di poter competere nei nuovi scenari del futuro. Una gestione unitaria dell’offerta dei giochi con una uniformità intelligente del sistema del prelievo fiscale e delle sanzioni può consentire, come in parte è già avvenuto, di ridurre in modo rilevante il mercato illegale.
È ora di affrontare e di risolvere i sei punti critici elencati. La mancanza di iniziative propositive caratterizza purtroppo l’azione del Governo che guarda al sistema dei giochi come al serbatoio dal quale attingere in maniera disorganica e confusa sempre maggiori risorse. L’AAMS, che dispone di un quadro direttivo e manageriale eccellente, fatica ad operare dovendosi districare tra magistratura, Consiglio di Stato, tribunali amministrativi. I concessionari sono impegnati a litigare tra di loro. Sono sulla difensiva. Sono chiamati in causa da una critica distruttiva e calvinista. A chi parla di macchine «mangiasoldi» e di ludopatia non si replica valorizzando la numerosità delle vincite, le ricerche finanziate per introdurre nel sistema meccanismi di dissuasione e per definire, con la collaborazione delle università, un quadro conoscitivo dei fenomeni degenerativi del gioco.
In questo scenario si rafforzano iniziative parlamentari - legislative, interpellanze, interrogazioni - che mettono sotto accusa il sistema dei giochi con posizioni a volte molto radicali. Non vanno sottovalutate. L’intervento pubblico nel comparto dei giochi deve infatti, oggi più che mai, ispirarsi alla salvaguardia dei valori etici. La funzione regolatrice e moralizzatrice dello Stato va sollecitata e confermata per tutelare l’intero settore dai fenomeni distorsivi generati dall’illegalità e da un’incontrollata propensione al gioco da parte dei cittadini.