FINANZA DI PROGETTO. UN VOLANO PER LO SVILUPPO ECONOMICO

del senatore Riccardo Pedrizzi

Le tecniche di finanza di progetto - meglio conosciute come project financing - vennero introdotte negli anni Venti per finanziare le attività di sfruttamento dei giacimenti petroliferi. Si sono poi sviluppate dagli anni Sessanta allorché sempre il mercato del petrolio spinse le banche a finanziare, in via anticipata rispetto all’effettiva estrazione, la produzione del greggio. Ma è negli anni 80 che si assiste a un forte sviluppo di tali tecniche finanziarie, soprattutto in seguito alle iniziative del Governo inglese finalizzate al processo di privatizzazione dei servizi pubblici, che hanno visto la diffusione della finanza di progetto dal settore energetico a quello infrastrutturale.
Tale diffusione è altresì favorita, in molti Paesi, da esigenze di controllo della finanza pubblica che si sono tradotte spesso in una contrazione delle risorse destinate agli investimenti infrastrutturali e nella conseguente ricerca di modalità di finanziamento alternative e più efficienti, che vedesse il coinvolgimento del settore privato. È importante sottolineare tale ultimo aspetto economico, legato a una scelta di efficienza che deve caratterizzare il ricorso alla finanza di progetto.
Infatti, se non può essere trascurato l’obiettivo di una riduzione dei contributi finanziari pubblici alla realizzazione e gestione delle opere infrastrutturali, in presenza di vincoli di finanza pubblica, occorre d’altro lato evidenziare che le tecniche di finanza di progetto consentono soprattutto di conseguire un incremento del livello di efficienza nell’esecuzione di opere e servizi pubblici, e per tale via producono effetti benefici sull’intero sistema economico.
Come sottolinea il recente Libro verde della Commissione europea sui partenariati pubblico-privati e sul diritto comunitario degli appalti pubblici e delle concessioni, il fenomeno legato allo sviluppo di tale partenariato «è spiegabile anche con la volontà di beneficiare maggiormente del know how e dei metodi di funzionamento del settore privato nel quadro della vita pubblica. Lo sviluppo dei partenariati va inquadrato nell’evoluzione più generale del ruolo dello Stato nella sfera economica, che passa da quello di operatore diretto a un ruolo di organizzatore, di regolatore e di controllore».
Sul piano europeo si è riconosciuto che il ricorso al partenariato pubblico-privato poteva contribuire alla realizzazione delle reti transeuropee dei trasporti. Nel quadro dell’iniziativa per la crescita, fortemente sostenuta dal Governo italiano nel corso del semestre di presidenza, il Consiglio ha approvato una serie di misure volte ad aumentare gli investimenti per le infrastrutture della rete transeuropea e nel settore dell’innovazione, nonché della ricerca e dello sviluppo, tramite l’attuazione di operazioni di partenariato pubblico-privato.
Lo stesso Libro verde della Commissione europea avverte, tuttavia, che «se è vero che la cooperazione tra pubblico e privato può offrire vantaggi microeconomici, consentendo di realizzare un progetto con il miglior rapporto qualità-prezzo mantenendo al contempo gli obiettivi di pubblico interesse, il ricorso al partenariato pubblico-privato non può tuttavia essere presentato come una soluzione-miracolo per un settore pubblico confrontato a restrizioni di bilancio». Una casistica ormai ricca e articolata evidenzia che effetti positivi, sul piano dell’efficienza economica, del ricorso alla finanza di progetto possono manifestarsi sia nella fase di realizzazione che in quella di gestione dell’opera.
Per la prima, le tecniche della finanza di progetto tendono a garantire una migliore qualità progettuale nelle opere. In effetti in un’operazione di questo tipo la progettazione risulta funzionale in grado più elevato alle esigenze della realizzazione e della successiva gestione, poiché vi è comunanza d’interessi fra i soggetti che si occupano delle varie fasi dell’iniziativa, e che saranno interessati al buon esito complessivo del progetto, dato che si identificano in un unico soggetto economico. Una seconda ragione di efficienza deriva dalla certezza dei finanziamenti in quanto tali tecniche finanziarie richiedono un preciso piano finanziario.
Nella finanza di progetto, poi, il rispetto dei tempi di realizzazione dell’opera risulta maggiormente garantito, perché durante la costruzione gli interessi finanziari ricadono sul concessionario il quale, d’altra parte, è sicuramente interessato ad avviare lo sfruttamento economico dell’opera. Un’ulteriore spinta al contenimento dei tempi e dei costi di esecuzione deriva da una più corretta valutazione e imputazione dei rischi operata in un’iniziativa di questo tipo. Infatti i finanziatori sono indotti a un’accurata analisi di tutti i rischi connessi all’opera e a una loro corretta allocazione tra i soggetti più in grado di sostenerli, dato che i loro finanziamenti saranno senza garanzie o con garanzie limitate.
Ma i benefici del ricorso alla finanza di progetto si manifestano anche - ed è l’aspetto più interessante -, nella fase di gestione dell’opera. In particolare le tecniche di finanza di progetto creano un legame sistematico tra la fase della realizzazione e quella della gestione delle opere, in quanto la remunerazione delle risorse finanziarie necessarie all’attuazione dell’iniziativa viene conseguita nella fase di gestione. Nella sostanza, dal successo gestionale dipende il successo dell’intera iniziativa.
In generale si può affermare che la finanza di progetto riduce notevolmente l’incentivo a finanziare opere sovradimensionate, incomplete o carenti di funzionalità. Tale incremento di efficienza nella produzione di servizi infrastrutturali determina, conseguentemente, un aumento di competitività per l’intero sistema economico. In questa ottica si possono apprezzare le grandi potenzialità della finanza di progetto circa gli obiettivi generali di sviluppo economico.
Come evidenziano i dati dell’ultimo rapporto annuale predisposto dall’Osservatorio nazionale del project financing, nel 2003 sono state censite complessivamente 729 iniziative per un costo complessivo di 5,3 miliardi di euro. Ricordiamo che la finanza di progetto rappresenta il 59 per cento del valore del mercato del partenariato pubblico-privato nazionale. L’andamento del 2003 conferma e rafforza i dati degli ultimi anni che hanno visto un progressivo aumento sia degli avvisi di ricerca del promotore - fase di selezione delle proposte -, che delle gare. In termini di numero i primi sono saliti da 80 del 2000 a 629 del 2003, i secondi da 13 a 100.
Non meno interessante è l’evoluzione del valore. Infatti il costo complessivo delle iniziative avviate è passato da 1,6 miliardi del 2000 a 4,1 del 2003, mentre quello delle gare è passato da poco più di 200 milioni a un valore che sfiora 1,2 miliardi. In controtendenza è la dinamica dell’importo medio, che ha registrato una contrazione del 61 per cento rispetto al 2000, quale risultato di una dimensione media delle opere in cerca di promotore che si è ridotta da 25,6 milioni del 2000 a 9,1 del 2003, e di quelle in gara che passa da 18,4 a 11,9 milioni.
Il dato più rilevante che emerge dall’analisi territoriale per l’anno 2003 è la concentrazione delle iniziative nel Sud. L’area ha espresso una domanda di 239 interventi, pari al 38 per cento del totale nazionale. Seguono il Centro con 148 avvisi, 24 per cento; il Nord-Ovest con 120, il 19; il Nord-Est con 76, il 12; e infine le due isole con 45 avvisi pari al 7 per cento. La regione con il maggior numero di iniziative è stata la Campania con 105 avvisi, superando gli 85 avvisi della Puglia che aveva mantenuto la prima posizione nel triennio 2000-2002. Analizzando i costi presunti d’investimento, la macro area che ha attivato la maggiore spesa è il Centro con 1,5 miliardi pari al 37 per cento del totale, grazie alla domanda delle amministrazioni laziali pari a un importo medio di un miliardo.
Per la fase di gara, il dato più rilevante che emerge dall’analisi territoriale per il 2003 è la concentrazione delle gare su progetto del promotore nelle regioni del Sud. L’area ha espresso una domanda di 42 interventi pari al 42 per cento del totale nazionale. La regione con il maggior numero di opere, 25, è la Campania, che conferma la prima posizione del 2002. Seguono Lombardia, Emilia Romagna, Toscana e Puglia con 11 gare ciascuna. Il Centro, con 396 milioni, rappresenta il 34 per cento del mercato.
Il positivo andamento del 2003 è confermato dai più recenti. Nei primi quattro mesi di quest’anno gli avvisi per sollecitare proposte da promotori emessi dalle stazioni appaltanti sono stati 206, di cui 158 con valore noto per 988.140.589 euro; nello stesso periodo del 2003 erano 125 avvisi di cui 61 con valore noto per 745.478.221 euro. Nel solo aprile gli avvisi per sollecitare proposte da promotori, emessi dalle stazioni appaltanti pubbliche, sono stati 143 di cui 106 con valore noto per 539.603.861 euro; in marzo 37 avvisi, 29 con valore noto per 325.325.484 euro. Le gare su progetto del promotore rilevate nel primo quadrimestre 2004 sono state 35, di cui 34 con valore noto per 112.639.656 euro.
Per quanto riguarda il quadro normativo, sono state recentemente avanzate due sollecitazioni. La prima si riferisce a un intervento dell’Autorità per la vigilanza sui Lavori pubblici che ha segnalato la necessità di un intervento per consentire alle cooperative sociali e alle fondazioni di partecipare - come soggetti promotori e concessionari - ad interventi in project financing. Ad impedire alle cooperative sociali di prendere parte a tali operazioni è la previsione dell’articolo 98 comma 1 del decreto del presidente della Repubblica 554/99, che richiede espressamente il requisito del capitale sociale - non inferiore a un ventesimo dell’investimento previsto per l’intervento - ai soggetti che intendono partecipare a gare per l’affidamento di concessioni di lavori pubblici.
Considerando che le società cooperative rappresentano una categoria di soggetti imprenditoriali particolarmente attivi in tale settore, l’Autorità ha indicato l’opportunità di modificare il regolamento dove prescrive il solo requisito del capitale, suggerendo di prevedere per le società cooperative un espresso riferimento al diverso requisito del patrimonio netto. L’Autorità ritiene che anche le fondazioni possano rivestire un ruolo di rilievo nella finanza di progetto.
Tuttavia la già ricordata disposizione sul requisito del capitale sociale contenuta nel regolamento del 1999 di fatto impedisce anche a questi soggetti di rivestire il ruolo di concessionario in iniziative di project financing. Pure in questo caso l’Autorità giudica opportuna una modifica delle disposizioni regolamentari richiamate, al fine di consentire alle fondazioni - ammesse di recente a svolgere la propria attività nel settore dei lavori pubblici - di prendere parte ad interventi di finanza di progetto.
L’altra sollecitazione viene da un’intervista di Marco Nicolai, direttore generale Finlombarda, finanziaria regionale della Lombardia, particolarmente attiva nel settore del finanziamento misto pubblico-privato, apparsa su Il Sole 24 Ore del 31 marzo 2004. In essa si segnala l’esigenza di promuovere in Italia la finanza di progetto anche attraverso l’eliminazione di regimi fiscali che possano risultare penalizzanti rispetto ad altri Paesi. Si ricorda che in Gran Bretagna, per le operazioni di project financing e per l’esternalizzazione dei servizi è previsto il rimborso dell’iva ai trust inglesi, equivalenti alle nostre aziende sanitarie, annullando il drenaggio fiscale che l’esenzione dall’Iva per questi soggetti determina, come in Italia. Inoltre un trattamento privilegiato per gli interventi di finanza di progetto rispetto all’appalto tradizionale si ha anche con riferimento agli ammortamenti delle immobilizzazioni, con effetti benefici sui cash flow e sulla remuneratività degli investimenti.
Su tali e altri aspetti occorrerà approfondire la riflessione, al fine di favorire al massimo la diffusione di tecniche di finanziamento che possano svolgere un ruolo fondamentale per lo sviluppo economico del Paese. L’esperienza mostra che, per ciascun progetto, occorre valutare se l’opzione del partenariato comporta un plusvalore reale rispetto ad altre opzioni come la stipulazione di un contratto d’appalto di tipo più classico.