di
VICTOR CIUFFA
Presidente del Consiglio di Stato dal 28 gennaio 2013, Giorgio Giovannini si laureò nel 1966 in Giurisprudenza nell’Università Sapienza di Roma, cominciò a lavorare nel 1968 nell’Avvocatura dello Stato a Roma, entrò a far parte del Consiglio di Stato nel 1974 e ne divenne presidente di Sezione dal 1997. Successivamente è stato presidente del TAR del Lazio dal 2008 al 2012 e presidente aggiunto del Consiglio di Stato dal marzo 2012 al gennaio 2013. Inoltre ha ricoperto incarichi presso vari Ministeri, capo di Gabinetto dei Ministeri del Tesoro e delle Partecipazioni Statali, capo di Gabinetto del Presidente del Consiglio dei Ministri. Il 28 gennaio scorso si è insediato ufficialmente alla presidenza del Consiglio di Stato subentrando a Giancarlo Coraggio, eletto giudice costituzionale.
Domanda. Riesce la giustizia amministrativa ad assicurare la legittimità degli atti della Pubblica Amministrazione?
Risposta. Ci troviamo in un momento particolarmente difficile di crisi economica cagionata anche dai lunghi tempi della burocrazia, ma questo è un problema che si trascina da molto. Per superarlo è necessario innanzitutto che le forze politiche ne prendano consapevolezza e assumano decisioni conseguenti. Da tempo si parla di semplificazione amministrativa attraverso un più ampio ricorso, da parte di un’impresa o di un cittadino, al «silenzio assenso», ossia alla possibilità di avviare un’attività decorso un certo periodo senza aver ricevuto risposta alla domanda presentata; o attraverso la semplice comunicazione, all’Amministrazione cui spetta il controllo, con una Dia, ovvero Dichiarazione di inizio di attività, ora chiamata Scia, Segnalazione certificata di Inizio attività. Altro strumento di semplificazione è la Conferenza dei servizi nella quale varie Amministrazioni si riuniscono e, invece di esprimere pareri ed emanare provvedimenti separati tra loro, si esprimono in un’unica sede in modo da semplificare la decisione finale. Tutto ciò è da tempo sul tappeto.
D. Dai ricorsi che ricevete risulta che questi istituti siano bene applicati?
R. Purtroppo non ricevono un’applicazione estesa, sicura e certa, come sarebbe necessario per venire incontro alle esigenze di maggiore snellezza e tempestività dell’attività amministrativa. Dobbiamo tener conto che i giudici del Consiglio di Stato giudicano su singole fattispecie, non hanno la possibilità di adottare determinazioni di carattere generale. Su singole fattispecie, però, cercano di venire incontro alle particolari esigenze di snellezza e in questo siamo anche sollecitati dall’ordinamento europeo, perché operiamo all’interno di esso. È un ordinamento che pone in primo piano la sostanza rispetto alla forma. E da un po’ di tempo è cambiata la nostra mentalità, nel senso che si bada sempre meno agli aspetti esclusivamente formali delle varie situazioni e fattispecie per verificare gli aspetti sostanziali e dare una risposta di giustizia più efficace possibile.
D. Alcuni istituti non sono usati per fini diversi, e spesso opposti a quelli per i quali sono stati creati?
R. Talvolta si ha l’impressione che le Amministrazioni temano la semplificazione perché attraverso di essa perdono una parte del loro potere di condizionare, nella loro attività, soggetti privati e imprese. Un conto è, infatti, possedere una certa quota di potere, un altro è intervenire successivamente e solo in funzione di controllo. Con la semplificazione il potere dell’Amministrazione è in qualche misura depotenziato, e si può capire perché si oppongano resistenze all’applicazione di questi istituti. Perfino nella Conferenza dei servizi, che dovrebbe consentire di giungere rapidamente alla determinazione finale, c’è spesso qualche Amministrazione che si oppone ma, poiché deve comunque sottostare alle sue decisioni, le paralizza con propri provvedimenti successivi.
D. Influisce anche l’assenza dei loro rappresentanti dalla Conferenza?
R. La norma prevede che, se la seduta è stata regolarmente convocata, la mancata partecipazione non blocca i lavori; ma i mezzi per vanificare indirettamente le decisioni sono purtroppo normali e la fantasia dei giuristi italiani è infinita. La classe politica deve assumere piena consapevolezza di queste situazioni e adottare rimedi affinché gli istituti della semplificazione siano il più efficaci possibili e non consentano escamotages grazie ai quali le Amministrazioni refrattarie in qualche modo li blocchino.
D. Dal 1990, in nome dell’autonomia e del decentramento sono state introdotte varie riforme dirette alla progressiva articolazione decentrata dello Stato e della Pubblica Amministrazione; hanno invece portato a risultati peggiori?
R. Certamente in passato il sistema favoriva di più la legalità, soprattutto grazie ai controlli compiuti da soggetti istituzionali che favorivano la conformità, alla legge, delle varie determinazioni degli enti locali. Eliminati tali controlli, le determinazioni sono diventate espressione di decisioni politiche, con la probabilità di non essere conformi alle norme. Purtroppo i controlli sono estremamente ridotti; rimane il sindacato del giudice amministrativo, ma presuppone un ricorso, una causa ecc.
D. Quali sono i principali problemi rilevati dalla sua categoria?
R. In occasione delle inaugurazioni dell’anno giudiziario nei vari Tribunali Amministrativi Regionali ho notato l’esistenza di una lamentela unanime da parte sia del Foro locale sia dei giudici amministrativi per l’eccessivo costo della giustizia amministrativa, che ha raggiunto livelli tali da dissuadere molti soggetti interessati dal fare ricorso. Quest’ultimo pertanto sta diventando appannaggio solo dei più abbienti, costituendo così un serio problema. Da 4 o 5 anni assistiamo a un progressivo calo del numero dei ricorsi proposti, dovuto alla crisi che rallenta i rapporti economici e le occasioni di contenzioso. Ma pensiamo che molto sia dovuto all’alto «contributo unificato» per il relativo contenzioso gravante specialmente sulle cause relative agli appalti di opere pubbliche e forniture, e al quale vanno aggiunte le spese legali. Questo contributo è fortemente dissuasivo per la proposizione dei ricorsi e favorisce indirettamente la non perfetta conformità, alla legge, di certe decisioni rispetto alle quali il cittadino interessato si astiene dal ricorrere, per cui la decisione ritenuta illegittima resta valida.
D. Che fare dinanzi a questa ingiustizia latente?
R. Abbiamo due prospettive. L’Ordine degli avvocati del Veneto ha fatto ricorso alla Corte europea dei Diritti dell’uomo per denunciare il costo elevato che vanifica il diritto alla tutela giurisdizionale, e attendiamo la risposta. E sono state proposte impugnazioni dinanzi alle Commissioni tributarie, perché il contributo unificato ha natura di imposta; è presumibile che prima o poi tali Commissioni solleveranno la questione dinanzi alla Corte costituzionale. Se il contributo sarà abbattuto e rideterminato al giusto livello, si potrebbe tornare a una giustizia effettiva e alla concreta possibilità di esercitare i propri diritti di difesa.
D. Il calo di interesse ad adire le vie legali da parte di imprese e cittadini favorisce la corruzione?
R. Non solo. Snatura la difesa del cittadino il quale, anziché rivolgersi alla giustizia amministrativa che opera in un ambito di rapporti economici, si rivolge a quella penale in quanto una denuncia non costa niente. Quindi subentra il giudice penale, e questo è un fatto traumatico, perché il giudice penale dovrebbe essere l’estrema ratio. La giustizia invece risolve le vertenze e indica alla Pubblica Amministrazione la strada per agire legittimamente. La giustizia penale porta a condanne penali e probabilmente, invece di risolvere, aggrava i problemi.
D. Le Amministrazioni chiedono pareri al Ministero della Funzione Pubblica su determinate materie; il Consiglio di Stato dà pareri, ma agli organi supremi. Quanto sono seguite le sue pronunce?
R. Secondo le nostre norme, possono chiederci parere i ministri; ma abbiamo esteso questa possibilità alle Autorità indipendenti e, con una decisione della nostra Adunanza generale del 1980, anche alle Regioni. Mentre le richieste di pareri da parte dei Ministeri sono abbastanza numerose, pensavamo, con quella nostra decisione, di fornire un aiuto alle Regioni che, da poco costituite, potevano avere necessità di una nostra consulenza che le aiutasse ad agire legittimamente. Ma le richieste che ci vengono da esse sono molto scarse e in genere su problemi di carattere sindacale riguardanti il personale, probabilmente dirette ad evitare contestazioni. Ma in sostanza questo filone si è inaridito, non è molto utilizzato.
D. Come esaudite le richieste di pareri provenienti da organi superiori, Ministeri e Presidenza del Consiglio?
R. La nostra attività di consulenza è svolta da tre Sezioni, la I, la II e la Sezione normativa. Per il 90 per cento dei casi essa riguarda i ricorsi straordinari al Capo dello Stato; qualcuno la definisce «la giustizia dei poveri» perché costa di meno e non c’è bisogno di avvocato. Recentemente i ricorsi straordinari sono stati abbastanza valorizzati.
D. Ma stanno aumentando?
R. Si è registrato un aumento lo scorso anno, ma solo perché sono stati presentati numerosi ricorsi di carattere sociale contro decisioni amministrative adottate nel settore della Pubblica Istruzione. La media non è cambiata di molto. Ritengo però che nel futuro aumenteranno. Quanto all’applicazione di tali pareri da parte della Pubblica Amministrazione, recentemente in via giurisprudenziale si è riconosciuto che, se essa non li applica, gli interessati possono adire il Consiglio di Stato in sede di ottemperanza, con le stesse modalità riservate alle nostre sentenze.
D. Nei giudizi di ottemperanza le Pubbliche Amministrazioni trovano sempre nuovi pretesti, come le memorie aggiuntive, per non ottemperare alle sentenze di condanna, per cui praticamente prolungano le vertenze all’infinito. Che fare?
R. Questo è vero. Il numero dei giudizi di ottemperanza sta aumentando, e questo dimostra che le Pubbliche Amministrazioni sono restie ad applicare le nostre sentenze. Ai TAR nel 2011 sono stati presentati complessivamente 4.152 ricorsi per ottemperanza, mentre nel 2012 sono stati 5.569; al Consiglio di Stato nel 2011 ne sono stati presentati 117, che sono saliti a 168 del 2012; i numeri sono inferiori a quelli dei TAR a causa della platea dei ricorrenti molto più ristretta. Questo dimostra che effettivamente le Amministrazioni pubbliche sono restie ad applicare le nostre pronunce.
D. Cosa avviene all’estero?
R. Quando ho parlato a magistrati stranieri del nostro giudizio di ottemperanza in base al quale possiamo nominare un commissario ad acta che agisce in sostituzione dell’Amministrazione inadempiente con poteri anche di emettere mandati di pagamento, hanno apprezzato il sistema ma si sono meravigliati che le Amministrazioni non applicano le nostre sentenze; da loro, dinanzi ad una sentenza del giudice amministrativo, le Amministrazioni non pensano neppure di eluderla o non eseguirla, quindi non hanno bisogno di un simile istituto.
D. Potrebbe avere un ulteriore sviluppo il giudizio di ottemperanza?
R. Nell’Adunanza plenaria dello scorso gennaio il nostro Consiglio di Presidenza ha deciso di dare ulteriore efficacia ad esso. A ciò spingono anche le istituzioni europee secondo le quali «uno dei caratteri principali della giustizia è l’effettività e, affinché la giustizia sia effettiva, occorre che le sentenze del giudice ordinario o amministrativo possano essere portate all’esecuzione coattiva». Nominiamo spesso commissari che si sostituiscono alle Amministrazioni se non eseguono spontaneamente il nostro giudicato.
D. Un ulteriore grado di giustizia amministrativa potrebbe essere pertanto l’Adunanza plenaria?
R. Questa esamina i casi più delicati in relazione ai quali è necessario un indirizzo giurisprudenziale univoco, soprattutto se vi sono contrasti giurisprudenziali tra Sezione e Sezione. Il nostro Codice del processo prevede che le decisioni dell’Adunanza plenaria sono in qualche modo vincolanti, nel senso che le Sezioni del Consiglio di Stato non possono discostarsi dagli indirizzi della Plenaria, ma se non li condividono possono solo chiedere ad essa una nuova pronuncia. In questo quadro l’Adunanza plenaria emette nell’anno una serie di decisioni in cui fissa dei principi su argomenti delicati oggetto di contrasti di giurisprudenza. Tutto questo significa che il cittadino che abbia ottenuto una sentenza favorevole, deve sentirsi tutelato e sicuro di avere in mano non un pezzo di carta, ma un documento che gli consente di avere piena soddisfazione se è stato ingiustamente leso.
D. Se si diffonde e viene conosciuto, questo metodo può costituire una remora per le Amministrazioni?
R. Direi di sì, anche perché comporta altri costi che vanno a carico dell’Amministrazione, e quando questa viene condannata alle spese, soprattutto in questi giudizi di ottemperanza, il fascicolo può finire alla Procura della Corte dei Conti; se l’inazione dell’Amministrazione non è giustificata, potrebbe scattare perfino la responsabilità penale.
D. I pubblici amministratori condannati a rifondere i danni arrecati all’erario non pagano; è tollerabile in tempi di gravi difficoltà delle finanze pubbliche?
R. Non soltanto non paga nessuno o quasi, ma ogni tanto viene approvata qualche legge che riduce il credito dello Stato o degli enti locali a un quinto o un sesto dell’importo totale dovuto. Rispetto all’ordinamento giuridico che abbiamo ereditato dallo Stato unitario, oggi abbiamo molti mezzi di difesa non tanto perché vi sia stata un’evoluzione delle norme, ma perché il giudice amministrativo è riuscito a creare istituti di garanzia particolarmente premianti. All’inizio del ‘900 nessuna legge prevedeva il ricorso contro il silenzio dell’Amministrazione, forma subdola di esercizio del potere; all’inizio del secolo passato cominciammo ad affermare che, quando l’Amministrazione mantiene il silenzio malgrado sia obbligata a provvedere, è possibile ricorrere al giudice amministrativo. Questo nostro istituto di garanzia fu recepito dal Testo Unico delle leggi comunali e provinciali del 1934 ed è stato perfezionato dalla legge 241 del 1990 e dalle norme che hanno previsto un rito speciale e accelerato per i casi in cui manca un provvedimento che l’Amministrazione doveva adottare.
D. Quando è nato il giudizio di ottemperanza?
R. Nel 1923-1924 fu previsto soltanto per le sentenze emanate dai giudici ordinari, normalmente di condanna al pagamento di somme di denaro; il giudice amministrativo l’ha esteso alle sentenze di natura amministrativa che obbligano l’Amministrazione ad attuare particolari comportamenti. Tutto ciò è stato recepito dalle norme, ma è frutto di una continua evoluzione compiuta nelle nostre aule di giustizia.