Carlo Cottarelli: tagliare le spese inutili, ma per ridurre l’imposizione fiscale

Laureatosi in Scienze economiche e bancarie nell’Università di Siena e conseguito un master in Economics nella London School of Economics, Carlo Cottarelli ha poi lavorato nel Servizio Studi della Banca d’Italia e dell’Eni e dal settembre 1988 per il Fondo Monetario Internazionale occupandosi di economia per vari dipartimenti: Dipartimento europeo, Dipartimento monetario e dei capitali; Strategia. Politica e Controllo Development and Review dove si è occupato della riforma della sorveglianza, Finanza Pubblica. È stato vicedirettore dei Dipartimenti Europeo e Strategia, Politica e Controllo e, dal 2008 al 2013, direttore del dipartimento Finanza Pubblica. Nel 2001 è stato senior advisor responsabile della supervisione dell’attività del FMI in una decina di Paesi; è Capo della Delegazione dello stesso FMI per l’Italia e per la Gran Bretagna. Inoltre è stato responsabile per lo sviluppo e la pubblicazione di Fiscal Monitor, una delle tre riviste  principali del Fondo Monetario. Nel novembre 2013 il Governo guidato da Enrico Letta l’ha nominato commissario straordinario per la revisione della spesa pubblica. La sua attività riguarda le spese delle pubbliche amministrazioni, degli enti pubblici, delle società controllate direttamente o indirettamente da amministrazioni pubbliche che non emettono strumenti finanziari quotati in mercati regolamentati. Ha scritto vari saggi su politiche e istituzioni fiscali e monetarie, e libri su inflazione, politica monetaria e tassi di cambio.
Nell’attuale incarico deve svolgere un compito che presenta molte difficoltà create dal fatto che l’attuale società, un tempo abituata ai «sacrifici» imposti dalle periodiche stangate fiscali, è costretta ad affrontare restrizioni molto più consistenti. Gli italiani erano arrivati a godere di una situazione di benessere che mostrava tutto bello e facile. Si criticavano i sistemi anomali impiegati in passato per sviluppare l’economia, come la Cassa del Mezzogiorno, le pensioni facili, i falsi invalidi. Cioè sistemi che in alcuni momenti storici sono necessari per lo sviluppo. Poi è stato eliminato il sistema delle partecipazioni statali che, in una situazione come l’attuale, avrebbe aiutato a fronteggiare la crisi con l’esecuzione di grandi lavori e con il sostegno all’occupazione e ai redditi. Nell’immediato dopoguerra in pochi anni l’Italia realizzò il boom economico; non ci sono più gli italiani degli anni 50 e 60? Le attuali difficoltà dovrebbero indurli a rimboccarsi le maniche. Che cosa ne pensa il commissario Cottarelli?
Domanda. Come si trova lei a rivedere la spesa pubblica in una situazione in cui tutti i doveri sono stati trasformati in diritti, tutti avanzano richieste e pretese? Non le è stata affidata un’impresa difficilissima?
Risposta. Prima di tutto il lavoro del commissario consiste nel fare raccomandazioni, perché non è lui ad adottare decisioni, che devono essere assunte in sede politica. Io svolgo un lavoro tecnico, nel quale forse incontro difficoltà minori di quelle gravanti su chi, poi, deve effettivamente decidere. Detto questo, mi rendo conto che, una volta individuate ed elaborate le proposte, queste possono scontrarsi con l’insieme degli interessi esistenti, in alcuni casi di tipo particolare, in altri di tipo generale.
D. Ritiene possibile conciliare queste esigenze?
R. Prima di tutto è opportuna un’importante precisazione: le azioni di riduzione della spesa non consistono necessariamente in operazioni di «taglio». Tutti i Paesi compiono la revisione della spesa anche quando devono semplicemente riallocare le proprie risorse finanziarie; quindi, se si risparmia in un’area, si può spendere di più in un’altra. Nel caso specifico dell’Italia esiste, però, la necessità di reperire un risparmio netto, perché è molto sentita anche l’esigenza di ridurre la tassazione, in particolare quella che grava sul lavoro, e che consiste nel cosiddetto «cuneo fiscale» che risulta più elevato della media dell’area dell’euro. Il fatto che la maggior parte dei risparmi ottenuti dalla revisione della spesa verrebbero utilizzati per ridurre, come già si è fatto, la tassazione, riduce di per sé le resistenze. Perché un conto è dire «Tagliamo la spesa per austerità» e un altro è dire «Tagliamo la spesa per ridurre le tasse». Questo è stato fatto, sia pur soltanto con una prima mossa, nel decreto legge n. 66 di quest’anno, quello degli 80 euro per intenderci.
D. Riducendo le tasse quindi è più facile tagliare?
R. Anche se i proventi della revisione della spesa fossero interamente utilizzati per ridurre le tasse o per finanziare spese ritenute prioritarie, rimangono chiaramente delle difficoltà perché qualcuno ci rimette sempre quando si riduce la spesa. Non esiste un tipo di spesa pubblica, neanche quello che consiste essenzialmente in uno spreco, del quale non benefici «qualcuno». Che cosa è uno spreco? Una spesa che va a vantaggio soltanto di alcuni piuttosto che a favore dell’interesse generale; riducendola, quel «qualcuno» comunque perde, pertanto si manifesteranno comunque delle resistenze.
D. Però quanto sono destinate a durare?
R. Se grazie a questa operazione di stimolo dell’economia e di riduzione delle tasse lo sviluppo riprende, alla fine probabilmente ne beneficiano tutti. Ma nell’immediato si manifestano senza dubbio delle resistenze. Cosa si può fare per superare queste situazioni? Uno strumento molto efficace per combatterle è, prima di tutto, la trasparenza; occorre far vedere all’opinione pubblica dove esistono sprechi o possibili sprechi.
D. Ritiene che sia sufficiente la trasparenza?
R. Questa rende più difficile, per gli interessi consolidati, resistere alla pressione dell’opinione pubblica, quindi lo strumento della trasparenza è molto efficace. Si sono compiuti già alcuni passi concreti, uno di essi è l’apertura a tutti i cittadini del Siope, il Sistema informativo sulle operazioni degli enti pubblici. In via telematica adesso si può avere accesso a tutti i dati relativi alla spesa pubblica, e questa fra l’altro è stata una delle richieste che io ho ricevuto quando ho cominciato a lavorare. Molti sindaci mi hanno contattato per dire: «Aprite il Siope in modo che tutto sia trasparente».
D. Esistono anche altri sistemi?
R. Si può operare nello stesso modo presentando classifiche di efficienza basate sull’entità di spesa. Vi stiamo lavorando, per esempio utilizzando la banca dati dei fabbisogni standard dei Comuni. Stiamo operando per produrre in tempi brevi, cioè nel giro di qualche settimana, indici di efficienza per le Amministrazioni comunali. Sono strumenti che servono a superare le resistenze. Un altro sistema consiste nel tagliare la spesa colpendo le voci che abbiano effettivamente spazio per assorbirli. Da tutto ciò emerge l’opportunità, anzi la necessità di compiere tagli non lineari, di non colpire chi «ha già dato», ma chi ancora non ha dato. A quel punto le resistenze dovrebbero essere minori.
D. Un tempo anche le massime istituzioni erano indifferenti dinanzi a ripetizioni inutili di spesa, a voci che, attribuite per legge a un’istituzione, venivano ripetute da altre non competenti. Si è assistito a Province e a Regioni che andavano a compiere interventi cosiddetti di beneficenza in lontanissimi Paesi africani; operazioni scoordinate, senza possibilità di controlli, ma soltanto per favorire interessi personali o di pubblicità o propaganda politico-elettorale.
R. Lo scorso giugno si è svolta a Milano, organizzata dall’università Bocconi, una conferenza dedicata proprio a questo tema, per cercare di individuare le sovrapposizioni di iniziative; anche in questo campo serve la trasparenza, perché consente di vedere gli accumuli di spesa prodotti da diverse istituzioni.
D. Come deve essere cambiata la struttura della Pubblica Amministrazione per renderla più efficiente?
R. Un oggetto delle mie raccomandazioni è la razionalizzazione delle presenze nel territorio, evitando l’esistenza di troppe Amministrazioni a livello provinciale. Per esempio, esiste il problema delle Prefetture e di tante altre strutture replicate a livello provinciale. L’elenco sta nel mio rapporto. Esistono 103 Ragionerie territoriali dello Stato, 103 Commissioni tributarie provinciali, 107 Direzioni provinciali delle Agenzie delle Entrate, 109 Direzioni regionali e territoriali del lavoro, 109 Direzioni strutturali sussidiarie, 110 Uffici scolastici provinciali, 120 Soprintendenze degli Archivi di Stato. E l’elenco non è completo. Probabilmente tutte queste strutture a livello provinciale non sono neppure necessarie, comunque potrebbero per lo meno unirsi in un unico ufficio, svolgere l’attività di back office in comune. Tutte queste proposte fanno parte della riforma della Pubblica Amministrazione che si sta avviando, e dovrebbero rientrare nella legge delega da inviare al Parlamento in tempi brevi. Una prima parte della riforma è contenuta nel decreto legge sulla Pubblica Amministrazione approvato nelle scorse settimane.
D. Non dovrebbero fare lo stesso le Regioni?
R. Stanno lavorando per modificare la presenza nel territorio dei loro uffici, e queste iniziative strutturali sono necessarie anche per attuare delle sinergie. Il tema della sovrapposizione esiste pure per le Forze di Polizia. Abbiamo 5 Forze di Polizia dello Stato, poi le Polizie comunali e provinciali; esistono quindi molte aree in cui si possono conseguire sinergie. Il tema della sovrapposizione è rilevante.
D. Ci sono abbastanza informazioni sulla spesa pubblica per individuare gli sprechi?
R. Esiste il problema non irrilevante di informazioni. Un esempio su cui sto lavorando riguarda le società partecipate dagli enti locali, delle quali non è mai esistita una banca dati completa, per cui più si scava e più si trova. Si è partiti dicendo che erano 7 mila, poi 8 mila; in una conferenza ho affermato che sicuramente sono almeno 10 mila e forse più. Esistono diverse banche dati, ma non sono complete perché in molti casi gli enti locali non inviano le informazioni. In altri casi le banche dati riguardano solo le partecipate di primo o di secondo livello, ma se si considerano quelle di terzo o quarto livello, le partecipate si moltiplicano. Quello delle banche dati è un problema; non conosciamo il costo degli amministratori di queste società partecipate, stiamo cercando di ottenerlo; dovremmo avere più dati sugli occupati e sulla loro età. Il problema della base informativa è serio, si può certamente superare ma rimane il problema politico delle resistenze legate a questi enti.
D. Quali altre difficoltà si incontrano nel ridurre la spesa?
R. Oltre a quella politica, v’è la difficoltà tecnica. Alcuni risparmi di spesa sono complessi, richiedono preparazione e tempo; e spesso per avere risparmi di spesa occorre spendere, fare investimenti. Un esempio è valorizzare gli immobili. Molti spazi sono sprecati, gli infissi sono vecchi, vi entra il caldo d’estate e il freddo d’inverno. I contratti di pulizia potrebbero essere migliorati ma per ammodernare edifici molto vecchi occorrono investimenti, probabilmente ad alto rendimento ma che comunque richiedono un esborso di risorse finanziarie.
D. Quale soluzione propone?
R. Considerati i vincoli di bilancio, non necessariamente si deve aumentare l’investimento totale, ma reindirizzare quelli che portano a un risparmio nel medio termine e che esistono già nelle previsioni. C’è la possibilità di usare fondi comunitari, soprattutto per l’efficienza energetica. Per l’illuminazione stradale consumiamo il doppio delle chilowattora della Germania, perché gli impianti sono vecchi o perché l’illuminazione non è sempre necessaria; anche in questo campo occorrono risorse.
D. Dispone di mezzi sufficienti per il suo compito?
R. Non dispongo di una struttura, lavoro con 4 o 5 persone, è difficile seguire le decisioni prese da un numero molto elevato di ministri. L’illuminazione pubblica per esempio coinvolge i Ministeri di Economia e Finanze, Sviluppo Economico, Ambiente, Trasporti. Ma occorre lavorare con le risorse che sono a disposizione. Cerchiamo noi stessi di essere efficienti.
D. Un tempo, se era necessaria per lo sviluppo, la spesa anche a debito dello Stato faceva discutere ma si faceva; oggi occorrerebbero lavori pubblici e nuove infrastrutture. Quindi il suo ruolo dovrebbe costituire un’occasione per una riflessione, per un ritorno agli idonei principi da applicare, ed anche per una rieducazione della massa.
 R. Credo che ci sia bisogno del commissario per un periodo definito perché alla fine la stessa struttura amministrativa dovrebbe svolgere questa funzione; il ruolo del commissario deve essere temporaneo, anche se il processo di revisione della spesa andrebbe istituzionalizzato. In molti Paesi la revisione della spesa rientra nel processo di formazione del bilancio e viene gestita da chi lo prepara e lo attua. Sono le procedure di performance budgeting che in teoria sono state introdotte in Italia con la legge 196 del 2009, ma in pratica non sono mai diventate parte integrante della preparazione del bilancio. Uno dei miei obiettivi per il 2015 è cercare di renderle più operative affinché non vi sia più bisogno di azioni straordinarie di revisione della spesa.