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sergio santoro: vigilanza sui contratti e contenimento della spesa pubblica

Romano, laureato in Giurisprudenza nell’Università Sapienza di Roma con il massimo dei voti, dall’agosto 2011 Sergio Santoro è presidente dell’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture. Procuratore dello Stato a 23 anni, avvocato dello Stato a 26, magistrato del Tar a 27 anni e consigliere di Stato a 30 anni e poi presidente di sezione del Consiglio di Stato, è titolare di Diritto e Regolazione dei contratti pubblici nella Facoltà di Economia e Commercio dell’Università di Bologna. Ha ricoperto vari incarichi, è stato Capo di Gabinetto dei ministri del Bilancio e dei Lavori Pubblici, presidente della Consulta giuridica dell’Anas, docente di Giustizia amministrativa nella Facoltà di Giurisprudenza della Luiss Guido Carli, è autore di molte pubblicazioni in Diritto amministrativo, comunitario e costituzionale. È fondatore e consigliere anziano della Fondazione Bellonci, che cura il Premio Strega. Come presidente dell’Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, ha il compito di vigilare per garantire il rispetto dei principi di trasparenza e correttezza, nonché la concorrenza nell’affidamento delle gare di appalto. Finora composto da 7 membri, in base alle recenti disposizioni il Consiglio dell’Autorità presto ne avrà solo 3, il cui principale riferimento normativo è costituito dal Codice dei contratti pubblici e dal relativo Regolamento di attuazione; i suoi principali strumenti sono il Casellario informatico delle imprese e la Banca dati nazionale dei contratti pubblici, operativa dal mese in corso per la verifica on-line dei requisiti di partecipazione agli affidamenti. Forse meno conosciuta di altre, questa Autorità non è però meno importante. Lo indicano alcune cifre: nel 2011 in Italia sono stati perfezionati 1.236.000 appalti fino a 40 mila euro per un importo di circa 5,3 miliardi; 128 mila tra 40 mila e 150 mila euro per un importo di circa 8,3 miliardi di euro; 60 mila di importo superiore a 150 mila euro, per 92 miliardi di euro. L’importo complessivo di tutti gli appalti è ammontato a 106 miliardi di euro, Iva esclusa, corrispondenti a circa l’8,1 per cento del prodotto interno. Un’ulteriore, particolare importanza ha assunto l’Autorità nell’attuale periodo di crisi, nell’ambito dell’azione del Governo per la spending review, ossia per la revisione e il risparmio nelle spese. Ne illustra l’attività il presidente prof. Sergio Santoro. Domanda. Come attua le direttive in materia del Governo Monti? Risposta. Nel quadro della spending review l’Autorità svolge un ruolo rilevante nel perseguire l’obiettivo di contenimento della spesa, soprattutto di quella inutile, perché cerca innanzitutto di favorire le migliori condizioni di affidamento dei contratti pubblici, indicando a tutti i soggetti operanti nel settore degli appalti le regole volte a garantire massima concorrenza, legalità e trasparenza, e che, ovviamente, puntano al prezzo più conveniente rispetto all’offerta migliore. Il criterio più accettato è quello che seleziona il minore prezzo e il migliore prodotto. In questo l’Autorità svolge un’azione di contenimento degli sperperi. Il legislatore di recente ha voluto rendere ancor più incisivo il compito di indagine e di analisi attribuito, con riferimento ad esempio alla spesa farmaceutica, individuando un’ulteriore competenza dell’Autorità in merito alla pubblicazione dei prezzi di riferimento di farmaci, dispositivi medici e servizi in ambito sanitario. D. A quanto ammonta tale spesa? R. Si tratta di una somma consistente del settore sanitario, pari a quasi 30 miliardi di euro l’anno, sulla quale l’Autorità svolge un’opera indiretta di contenimento attraverso l’elaborazione dei prezzi di riferimento sulla base delle contrattazioni svoltesi in un periodo determinato, utilizzando la banca dati dei contratti pubblici, strumento essenziale che consente all’Autorità di disporre delle informazioni utili sulle stazioni appaltanti più interessate a tali tipologie di acquisti e sui relativi contratti. I prezzi di riferimento sono individuati con criteri relativi a metodi matematici, a base di medie e di percentuali, in analogia con le procedure adottate per la produzione di statistiche ufficiali. D. Tiene conto anche dell’incidenza dell’inflazione? R. Si, però i prezzi dei dispositivi medici e dei farmaci sono soggetti ad una disciplina precisa, molto ferrea, perché partono dai risultati individuati dall’Aifa, l’Agenzia del farmaco. Su questi si applicano gli sconti che le singole stazioni appaltanti e committenti sono tenute a praticare. La pubblicazione di prezzi è la premessa per la revisione dei contratti, perché il legislatore, nel luglio del 2012 con il decreto legge n. 95, il primo sulla spending review, ha stabilito un procedimento per rivedere i prezzi dei farmaci, partendo da quelli che la nostra Autorità aveva individuato e pubblicato nel proprio sito. D. Che cosa avviene dopo? R. Pubblicati questi prezzi, nasce l’obbligo per le stazioni appaltanti di adeguare ad essi i contratti in essere, nel caso in cui lo scostamento sia superiore al venti per cento rispetto al prezzo di riferimento, ovvero di risolvere i contratti in caso di mancato accordo sulla rinegoziazione. Si tratta di un sistema per contenere la spesa sanitaria e favorire la spending review, da considerarsi provvisorio e transitorio, perché non si possono apportare in eterno tagli ai contratti in essere; bisogna ripristinare condizioni di mercato affinché costituiscano, in modo assolutamente naturale, il calmiere dei prezzi attraverso una reale e sana concorrenza. D. Che cosa avviene all’estero? R. Questi metodi intervengono in modo traumatico in un mercato che talora non è oggetto della massima concorrenza, e questo è il motivo per il quale all’estero queste leggi sono ritenute addirittura eccessive rispetto al fine che si propongono. Vanno infatti ad interferire con contratti formatisi liberamente in seguito a gare, e questo è l’aspetto più delicato della recente esperienza dell’Autorità, perché dobbiamo intervenire con criteri predisposti non da noi, ma dal legislatore. È un po’ come se si istituissero nuove imposte sul mercato, perché i farmaci si vendono a prezzi prefissati all’inizio dall’Aifa, e poi sono sottoposti a sconti che vanno in gara. In questa fase si forma un prezzo e su di esso, se c’è differenza tra la media e i prezzi praticati su quello stesso farmaco, si apre un confronto. Alla fine si tende a ridurre i contratti che esorbitano notevolmente da quel prezzo. D. Quali effetti ha questa procedura sulle imprese? R. Le penalizza, ma risponde a logiche contingenti e autarchiche. Devo comunque sottolineare che l’azione dell’Autorità si è svolta in stretto collegamento con le Amministrazioni centrali competenti ed in particolare con il Commissario straordinario per la razionalizzazione della spesa per acquisti di beni e servizi e con l’Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali (AGENAS). Questo è forse il primo caso in cui un’Autorità indipendente, nel perseguire lo stesso obiettivo del Governo, ne affianca l’operato senza alcuna compromissione della propria indipendenza, rivelando il disordine che connota gli acquisti sanitari. D. Non avete avuto contestazioni? R. Non ci siamo scontrati come spesso accade tra Ministeri, all’alba di ogni legislatura, per le competenze o per gli «spacchettamenti» degli uffici. Lo «spoil’s system» è uno dei fenomeni che caratterizzano in negativo tali periodi, ed è oltretutto una delle cause dei disservizi nelle amministrazioni sanitarie, perché il caos nelle forniture è originato dalla policitizzazione delle relative burocrazie. D. Non vi sono altre cause? R. Esistono altre cause, come la corruzione, ma una delle più gravi, che favoriscono l’enorme varietà di prezzi non giustificata dalle condizioni di mercato, è dovuta ai ritardi nei pagamenti, che si verificano innanzitutto per motivi strutturali. Il patto di stabilità incide in modo negativo sulle procedure di pagamento per impegni presi anteriormente, e ciò deriva principalmente da leggi di contabilità vetuste, risalenti ai primi del 900, e che erano giustificate dal clima di sospetto esistente nei confronti dei pubblici funzionari addetti alla spesa. Ma allora non esistevano altri mezzi per controllarli. Oggi invece, per ricostruire le movimentazioni di denaro che scaturiscono dagli atti della Pubblica Amministrazione vi è la tracciabilità di qualsiasi transazione bancaria. D. Esistono anche altri metodi? R. Un altro efficace strumento di controllo è il «bando tipo», che risponde ad esigenze di parità di trattamento e di non discriminazione avvertite da quando le Amministrazioni usano avvisi e bandi, per manifestare all’esterno la volontà di contrattare. Il bando, che sul piano negoziale è un vero e proprio atto di iniziativa, può essere inquinato in astratto da clausole-fotografia che alterano la concorrenza, essendo in ipotesi rivolte a favorire illecitamente un concorrente piuttosto che altri. D. Come frenare questo sistema? R. In passato, lo strumento principale per evitare che, nella fase di avvio della procedura di selezione del contraente, la parte pubblica approfittasse in modo illecito del proprio potere di formulare bandi e dettare le condizioni di partecipazione, era rappresentato dalla giurisprudenza; attraverso l’impugnativa dei bandi dinanzi al Tar e poi al Consiglio di Stato, per violazione della par condicio tra i concorrenti. Quindi il «bando tipo» è uno degli strumenti per prevenire una vistosa e in passato frequente occasione di distorsione della concorrenza. D. Cosa avviene con il «bando tipo»? R. Con esso la standardizzazione delle clausole di partecipazione, che è alla sua base, impedisce all’Amministrazione Pubblica di compiere una selezione illecita dei concorrenti; in sé rappresenta uno strumento di stimolo per la partecipazione alle gare e, contestualmente, cerca di prevenire il fenomeno patologico del contenzioso, che aggrava la durata della fase di affidamento e ne aumenta il costo. D. In che consiste il «bando tipo»? R. Il documento, sottoposto a due consultazioni (nel mese di settembre 2011 e di luglio 2012) e al parere del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, introduce consistenti elementi di trasparenza e standardizzazione nel settore degli appalti pubblici e costituisce il quadro giuridico di riferimento sulla base del quale le stazioni appaltanti sono tenute a redigere la documentazione di gara. A valle dell’approvazione del «bando-tipo», l’Autorità sta procedendo ad elaborare specifici bandi tipo, distinti in base all’oggetto del contratto (relativo a lavori, a servizi o a forniture), che conterranno le ulteriori puntuali indicazioni sulla gestione della gara. D. È vero che oggi esistono strumenti di controllo come informatica, telematica, tracciabilità e banche dati; ma negli anni 90 ne sono stati eliminati altri come i Co.Re.Co. e trasformata la funzione dei segretari comunali. Bastano le tecnologie e la vostra Autorità? R. Negli anni ‘90 i controlli sono stati ridotti per aumentare la produttività della Pubblica Amministrazione, ma effettivamente tutto questo non ha ridotto le percentuali di illegalità nei procedimenti amministrativi. Si è giunti a questo perché con la legge n. 20 del 1994 sono stati aboliti i controlli preventivi della Corte dei Conti su tutti gli atti più importanti, con la motivazione che esisteva troppa burocrazia. Pubblica Amministrazione e parte dei politici hanno inneggiato alla vittoria perché finalmente si erano liberati di un peso, ma immediatamente dopo si sono accorti dell’errore compiuto. D. Come si controllava prima? R. I controlli preventivi si concludevano con il visto positivo della Corte dei Conti, della Ragioneria dello Stato o, per gli atti territoriali, dei Co.Re.Co. Ciò costituiva una garanzia per chi doveva apporre la propria firma a un atto e l’azione amministrativa era, paradossalmente, più celere. Poi, purtroppo, l’eliminazione di tali controlli ha prodotto un effetto perverso perché chi deve provvedere, decidere e firmare è perfettamente consapevole che, nella migliore delle ipotesi, vi sarà un controllo successivo a distanza di 4 o 5 anni, il cui esito potrebbe configurare responsabilità erariali. D. Ci si è accorti di questo risultato? R. L’assenza di controlli è stata fortemente voluta da varie lobbies. Anche recentemente, il tentativo governativo di reintrodurre i controlli preventivi ha incontrato il veto nei lavori parlamentari; per la verità, i Co.Re.Co non erano il sistema di controllo migliore per gli atti degli enti locali, in quanto potevano consentire operazioni non sempre lecite, e talvolta i loro giudizi servivano a confermare e ad avvalorare decisioni concordate in campo politico. Tramite i controlli preventivi, la Corte dei Conti, invece, aveva potenzialità enormi per assicurare trasparenza, e legalità; tali controlli dovrebbero però avvenire nel minor tempo possibile, e non costituire un pretesto per paralizzare le Amministrazioni. D. Ma il federalismo non rende quasi impossibile l’intervento dello Stato? R. Il regionalismo e in particolare il federalismo non hanno favorito i controlli. Il federalismo ha un tipo di controllo che non è più quello tradizionale di legittimità della Corte dei Conti, ma è il controllo dell’elettore nei confronti del proprio rappresentante. In pratica, con il federalismo fiscale il cittadino della Regione o dell’ente locale controlla il proprio rappresentante politico in modo che spenda tutto il gettito tributario ridistribuendolo in ambito territoriale, senza aspettarsi un analogo intervento dello Stato centrale. L’intervento dello Stato per integrare i bilanci locali, falsa il rapporto tra cittadino e politico, perché quest’ultimo, in presenza di un prevalente intervento «a pie’ di lista» da parte dello Stato centrale, non è più responsabile nei confronti degli elettori di ciò che spende. Questa mancata responsabilità nei confronti dei cittadini determina le anomalie cui si è recentemente assistito negli enti locali. Il federalismo è un sistema teoricamente valido, ma nella misura in cui responsabilizza il politico di ciò che spende. 

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