Giovanni Pitruzzella: Agcm, la tutela del consumatore 4.0 serve alla nuova economia

Il grande sconvolgimento nei modelli di business delle attività economiche può produrre, insieme a enormi opportunità per le persone ed i consumatori, anche nuove forme di monopolio. Un caso è quello dei giganti della rete, che si affermano ovunque ed hanno bilanci e capitalizzazioni di borsa che superano i bilanci di uno Stato. Essi non vanno demonizzati, ma devono comunque essere tenuti sotto controllo dai Garanti.

Un nuovo mondo, quello del «nuovo consumatore», il consumatore 4.0. In poche parole, colui che oggi si trova a fare i conti (nel vero senso della parola) con la rivoluzione del digitale, la cosiddetta «nuova economia». L’Autorità garante della concorrenza e del mercato è chiamata in prima linea ad aiutarlo, ed aiutando il consumatore aiuta le imprese, ed aiutando le imprese aiuta la concorrenza. Non è vero, infatti, che il mercato si autoregola: non in questo caso, almeno. Qui, infatti, può anche peggiorare. Con specifico riferimento ai «big data» l’Agcm ha avviato, con Agcom e l’Autorità Garante per la protezione dei dati personali, un’indagine conoscitiva congiunta riguardante l’individuazione delle criticità connesse al loro uso e la definizione di un quadro di regole in grado di promuovere e tutelare la protezione dei dati personali, la concorrenza dei mercati dell’economia digitale, la tutela del consumatore, nonché i profili di promozione del pluralismo nell’ecosistema digitale. Ne parla il presidente Giovanni Pitruzzella, che non scinde però le nuove problematiche dalle «vecchie», sempre attuali.
Domanda. Lo scorso marzo l’Agcm ha presentato la Relazione annuale sull’attività svolta nel 2016: quali sono state le linee di intervento, i profili evolutivi, le attività di promozione della concorrenza e di tutela del consumatore?
Risposta. Nel corso del 2016 l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha, da una parte, continuato su alcuni dei suoi filoni tradizionali, dall’altra ha battuto nuove strade. Una di esse è la vicenda Aspen, una multinazionale sudafricana che vende farmaci antitumorali utilizzati soprattutto da bambini o anziani colpiti da queste gravi patologie. Aspen ha comprato i farmaci da un’altra multinazionale non spendendo un euro per la ricerca e lo sviluppo, e una volta ottenuti ha richiesto aumenti di prezzo compresi tra l’800 e il 1.500 per cento. Aumenti di prezzo che, secondo le indagini dell’Antitrust, non trovavano alcuna giustificazione nella struttura dei costi. L’Antitrust è intervenuta utilizzando la figura dell’abuso di posizione dominante per prezzi eccessivi, prevista dal Trattato dell’Unione Europea (art. 102 a) , ma che viene impiegata dalle autorità antitrust molto raramente e con estrema cautela. La stessa Autorità italiana l’aveva utilizzata soltanto in un paio di occasioni. Si tratta di un intervento in un settore particolarmente odioso proprio perché colpisce persone deboli per la malattia, il cancro, e le fasce d’età, i bambini e gli anziani. L’intervento è importante proprio perché rispolvera questo istituto, l’abuso di prezzi eccessivi, che in America non è previsto dal diritto Antitrust e anche in Europa la sua applicazione suscita più di una perplessità, perché si è detto che se i prezzi sono eccessivi è il mercato che prima o poi si autocorregge attraverso l’ingresso di nuove imprese o la diminuzione della domanda. Il caso Aspen dimostra che non sempre è possibile una autocorrezione del mercato: di fronte a un farmaco salva-vita si è disposti a pagare qualsiasi prezzo, ed è proprio per questo che siamo intervenuti anche avviando un dialogo con le altre autorità europee. Poco dopo il nostro intervento l’Autorità britannica ha aperto un caso, lo stesso ha fatto l’Autorità spagnola e, all’indomani della nostra decisione, è intervenuta la Commissione europea in altri Paesi. Questo esempio mostra come in Europa la tutela della concorrenza abbia una dimensione sovrastatale, le Autorità della concorrenza infatti applicano direttamente il diritto europeo senza filtri nazionali, operando in un network in cui esse sono coordinate dalla Commissione e trattano casi europei. Questo confronto e stimolo costante è una caratteristica dell’Antitrust in Europa.
D. Invece per quanto riguarda il fronte delle attività tradizionali dell’Antitrust italiano?
R. Vi rientrano, e non soltanto, gli interventi particolarmente significativi che riguardano il settore delle gare di appalto e il settore della nuova economia digitale. Per le gare di appalto ricordo ad esempio il caso Consip e la sanzione da noi erogata in relazione a una gara dal valore di 1,6 miliardi di euro tenuta per i servizi di pulizia delle scuole, aggiudicata da un «cartello» di ditte che si sono spartite i lavori, decisione anche confermata dal Consiglio di Stato. In generale, l’intervento per combattere la collusione nelle gare d’appalto, quello che tecnicamente si chiama «bid rigging», costituisce una delle nostre priorità e serve non soltanto a mantenere la concorrenza, ma anche a ridurre gli oneri finanziari per i bilanci pubblici e a favorire l’obiettivo finale che è la tutela del consumatore.
D. La rivoluzione di Internet sta cambiando profondamente i mercati, producendo un’innovazione che viene spesso definita «disruptive» perché sconvolge molti mercati tradizionali. Quali possono essere le conseguenze per la tutela della concorrenza sia nel mondo on-line che in quello off-line? In che modo l’Autorità che Lei presiede sarà in grado di regolare i conflitti e favorire l’innovazione?
R. Altro filone importante delle nostre attività è proprio quello che riguarda l’economia digitale. Viviamo sicuramente nell’era della quarta rivoluzione industriale basata sull’economia digitale. Non soltanto quindi sui servizi offerti alle piattaforme su internet, ma anche sull’automatizzazione del lavoro, l’internet delle cose. È un cambiamento rivoluzionario. L’economia digitale non è un settore dell’economia, essa la rappresenta, perché taglia trasversalmente tutti i settori ponendo problemi enormi: pensiamo a quelli che riguardano le trasformazioni del lavoro e la grande sfida su come mantenere dei livelli occupazionali in un’era in cui molte attività, anche quelle tradizionalmente svolte dalla classe media, possono essere sostituite dalle macchine. Altrettanto importanti sono le sfide che riguardano l’autorità Antitrust: questo grande sconvolgimento nei modelli di business delle attività economiche ovviamente può produrre, insieme a enormi opportunità per le persone e per i consumatori, anche nuove forme di monopolio. Pensiamo, ad esempio, ai giganti della rete che si affermano ampiamente e hanno bilanci e capitalizzazioni di borsa che superano i bilanci di uno Stato acquisendo un grande potere di mercato. Questi soggetti non vanno demonizzati, perché i giganti della rete sono stati i promotori dell’innovazione e dei nuovi servizi di cui ci gioviamo e che migliorano la qualità della nostra vita, contribuendo anche alla crescita economica. Ma è pur vero però che, essendo muniti di questo potere di mercato, lo possono utilizzare per bloccare la concorrenza ed impedire innovazioni, talora per sfruttare il consumatore. È proprio in questi casi che interviene l’Antitrust. Cito alcune vicende esemplari in questa duplice angolazione. Come conseguenza negativa ricordo recentemente il caso Facebook-WhatsApp, quest’ultimo acquistato dal primo. WhatsApp è un tesoro di dati. In un momento in cui l’economia è spesso trainata dai «big data», che hanno un valore commerciale enorme, noi cediamo questi gratuitamente alle piattaforme, che li utilizzano commercialmente: i dati sono così diventati la nuova moneta di scambio dell’economia digitale, alcuni li ritengono il nuovo petrolio dell’economia digitale. Facebook, acquistando WhatsApp, ha introdotto nelle clausole termini ed usi che tutti noi accettiamo quando clicchiamo sui servizi offerti dalla piattaforma, facendo credere al consumatore che se non avesse acconsentito alla cessione dei dati non avrebbe più potuto utilizzare il servizio di chat. Questa secondo noi è stata una pratica commerciale scorretta che ha determinato un accrescimento del potere di mercato di Facebook, per cui ha ottenuto non solo i dati dei più di due miliardi di utenti che utilizzano Facebook, ma anche i dati aggiuntivi che erano in possesso di WhatsApp.
D. Oltre ai giganti della rete, quali altri fenomeni possono essere pregiudizievoli per gli utenti dell’economia digitale?
R. Pensiamo ad esempio a una situazione in cui attraverso l’e-commerce si fa una prenotazione di un volo aereo, e il consumatore in qualche misura viene sviato sull’effettivo costo che deve pagare perché gli si impongono solo alla fine del processo di acquisto servizi aggiuntivi che hanno costi ulteriori. O pensiamo al caso dei prodotti contraffatti venduti sulla rete, che non sono un pregiudizio solo per le imprese italiane del made in Italy, ma anche per il consumatore che crede di aver acquistato un prodotto originale. Non si tratta solo di colpire quei comportamenti patologici che si sviluppano nella rete, ma anche di evitare che le potenzialità dell’economia digitale vengano bloccate. L’economia digitale lascia alle proprie spalle uno stuolo di perdenti: alcuni soggetti economici e sociali si avvantaggiano, altri che ne subiscono i costi e cercano di bloccare l’innovazione, ma di ciò ne faremo tutti le spese come consumatori, imprese e cittadini che hanno bisogno di una maggiore crescita economica. Qui è duplice il ruolo dell’Antitrust, che da una parte deve evitare che sia bloccata l’innovazione con le conseguenze positive che ha per la società, dall’altro lato deve cercare di intervenire sulle sue stesse patologie.
D. Quali saranno le conseguenze di questa economia digitale?
R. Diceva Max Weber che la cattedra non è per i profeti, e così come i professori difficilmente possono prevedere il futuro, a maggior ragione i professori dell’Antitrust non hanno una sfera di cristallo per capire chiaramente come andrà a finire. Il punto vero è che abbiamo una sfida enorme di fronte alla quale possiamo porci con due atteggiamenti che storicamente si sono ritrovati in tutte le epoche di innovazione profonda. Da una parte, la tendenza a bloccare l’innovazione e la trasformazione per il timore dell’ignoto e delle conseguenze che possono derivare dai cambiamenti radicali indotti dall’economia digitale. Credo che però la forza delle nuove tecnologie non possa essere bloccata, e di fatto in ogni rivoluzione industriale le nuove tecnologie, nonostante le reazioni che cominciarono con il luddismo, hanno avuto la meglio cambiando l’economia, la società e in ultimo anche la politica. Dall’altra, l’atteggiamento opposto: quello di cercare di governare i nuovi processi, cogliendone tutte le opportunità e i vantaggi e riducendo costi e patologie. Questa è la tendenza che va seguita e che richiede grandi sfide per la politica, per la cultura e per la società ma, soprattutto, per il lavoro: dobbiamo fare in modo che le grandi trasformazioni non si traducano in aumenti della disoccupazione.
D. La tentazione del protezionismo mette a rischio l’innovazione mentre le liberalizzazioni sono veicolo di crescita economica: allora perché i giudici amministrativi spesso ostacolano le linee ispiratrici dell’Autorità volte ad aprire il mercato rafforzando innovazione e concorrenza?
R. Certamente di fronte alla tendenza «disruptive» c’è la prospettiva di bloccare l’innovazione: stiamo tutti fermi avallando il protezionismo che blocca la concorrenza sui mercati globali, fa tornare al nazionalismo economico e nel mercato interno interrompe il processo di liberalizzazione prodotto dall’Europa, che si è sviluppato negli ultimi 20 anni, per ritornare a un assetto di tipo corporativo. Tutto ciò è pericoloso perché può produrre una stagnazione economica; alla fine i soggetti più deboli ne risentiranno maggiormente. La strategia giusta è quella di mantenere aperti i mercati e la globalizzazione, però curandosi di adottare politiche che possano supportare i più deboli e favorire il reimpiego e il reinserimento dei lavoratori che escono da un settore per andare in un altro, nonché dare un forte sostegno alla crescita di capitale umano e di competenze adeguate all’economia digitale con una formazione apposita.
D. Come difendersi dalla forte concorrenza dei Paesi emergenti ed essere competitivi? Come si pone l’Italia in materia di legislazione antitrust rispetto agli altri Paesi avanzati? La scorrettezza commerciale è caratteristica solo dell’Italia?
R. Qui si tocca un nodo cruciale: il mercato e la tutela della concorrenza devono essere svolti in un rapporto di simmetria con gli altri Paesi. Se l’Europa tutela la concorrenza è necessario che anche in altre parti del mondo il mercato sia tutelato, perché altrimenti ci sarebbero imprese avvantaggiate, che ad esempio possono godere del sostegno di fondi sovrani che in Europa si concretizzano in una concorrenza alterata e manipolata nei confronti delle nostre imprese. Bisogna insistere non per bloccare la globalizzazione, ma per estendere le regole di tutela della concorrenza a livello globale. È un lavoro lungo in cui si è impegnati in più fronti quando queste regole non sono rispettate, e c’è anche un problema di verifica degli acquisti che le imprese globali fanno in Europa avvalendosi del sostegno di Stati stranieri.
D. La sua idea di una rete di agenzie pubbliche per i Paesi Ue per combattere la diffusione di notizie-bufale e «fake news» su internet e sanzionare che le diffonde ha scatenato una vera diatriba: come mai?
R. Si tratta di un tema che esula dall’Antitrust, ma sul quale personalmente sono intervenuto più volte come studioso. Nessuno ha mai proposto forme di censura preventiva ma Internet, producendo una grande crescita della possibilità di diffondere l’informazione, ha creato fenomeni patologici che vanno contrastati. Dobbiamo affidarci solo all’autoregolazione delle piattaforme o, invece, c’è uno spazio per un intervento pubblico? È questa la questione che ho posto e che continuo a riproporre esaminandola con spirito laico, evitando di ritenere che tutto ciò che è presente su internet è bello e giusto e che non vi sia il bisogno di trovare delle regole.
D. I principali antidoti per combattere il diffondersi della corruzione sono una concorrenza effettiva, la certezza del diritto e la sburocratizzazione: come si muove l’Antitrust in questo ambito?
R. Certamente un mercato concorrenziale è uno dei modi, non l’unico, ma è uno dei modi per combattere la corruzione; è chiaro che quanto più c’è un potere pubblico e pervasivo sull’attività economica dei privati, tanto più esistono occasioni di scambio occulto e di corruzione tra privati e Pubblica Amministrazione. In un mercato concorrenziale questo è più difficile, quindi io credo che una delle strade per estirpare la malapianta della corruzione sia rafforzare l’economia di mercato. Poi in questo prospettiva bisognerebbe ridurre gli oneri burocratici e, più in generale, «sburocratizzare».
D. Sono quasi che presiede l’Autorità: un bilancio di questi anni di attività? E le prospettive future?
R. Farò un bilancio al settimo anno.     ■