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RIFORME: DOVE, COME
E QUANDO AVVIARLE

NELLA GIUSTIZIA CIVILE
QUALCOSA GIÀ SI MUOVE


di LUCIO GHIA




on il decreto legge n. 212 di fine anno 2011, recante «disposizioni urgenti in materia di composizione della crisi da sovraindebitamento e disciplina del processo civile», il Governo ha introdotto misure di alleggerimento della pressione giudiziaria nel settore civile, da tempo insostenibile. Si tratta di una serie di interventi da attuare contemporaneamente, atti a deflazionare il contenzioso giudiziario. Come? In buona sostanza limitando l’accesso al processo civile, rendendo più oneroso l’esercizio giudiziario dei diritti e degli interessi in gioco. Partendo dal presupposto che la produzione di sentenze da parte dei giudici, è ai primi posti delle statistiche internazionali, come autorevolmente evidenzia il vicepresidente del Consiglio Superiore della Magistratura Michele Vietti, nel suo libro «La fatica dei Giusti», con le nuove disposizioni sulla disciplina del processo civile si è cercato di arginare la formazione dell’arretrato giudiziario non agendo sul potenziamento delle strutture e delle risorse giudiziarie, ma da un lato razionalizzandole e dall’altro ponendo dei freni alla domanda di servizi giudiziari.
Viene lasciato, solo per il momento spero, fuori da soluzioni specifiche il comparto pensionistico al quale sono interessati l’Inps da un lato e i lavoratori e pensionati dall’altro, che rappresenta un buon 30 per cento del contenzioso civile. Nel merito dei provvedimenti assunti va sottolineato un prioritario tentativo deflattivo: di fronte alla lentezza dei tempi della giustizia si è deciso di controllare e far leva sulla persistenza dell’interesse alla lite che le parti possano ancora avere. La domanda che il legislatore pone alle parti in causa è: «Dato il tempo trascorso e le spese sostenute, non vi siete stancati del giudizio? Volete ancora continuare?». Ecco quindi che i litiganti e i loro difensori, nei giudizi pendenti da più di tre anni in Corte d’Appello ovvero in Corte di Cassazione, entro sei mesi dall’entrata in vigore della norma dovranno depositare una specifica dichiarazione, manifestando chiaramente l’intenzione di proseguire nel giudizio. In caso contrario, la causa si estinguerà per intervenuta rinuncia. Si è calcolato che circa 500 mila cause, nel caso di mancata attestazione d’interesse alla loro prosecuzione, potrebbero estinguersi, con conseguente alleggerimento dell’arretrato giudiziario di circa un 10 per cento.
Poiché da tempo non vengono indetti concorsi per i nuovi magistrati, né per il futuro è dato sperarvi viste le condizioni della nostra finanza pubblica, un’altra iniziativa tesa a rendere più efficace il funzionamento della macchina giudiziaria riguarda la razionalizzazione delle risorse disponibili. L’eliminazione di Tribunali minori caratterizzati da scarsità di domande di giustizia, tale da non superare la soglia dell’impiego minimo degli addetti ai lavori, potrebbe liberare notevoli risorse a favore di quelli con maggiore carico di cause, e realizzare un loro migliore impiego. Conseguentemente circa mille giudici potrebbero colmare le attuali lacune d’organico dei maggiori Tribunali che manifestano l’arretrato più pesante, mentre circa 2.700 addetti alle Cancellerie e alle attività esecutive potrebbero essere utilizzati nelle Corti ove maggiormente occorre il loro lavoro.
Attendiamo i risultati concreti di tale difficile programma. La soppressione dei Tribunali sottoutilizzati costituisce da decenni un tema particolarmente sensibile, poiché al recupero dell’efficienza giudiziaria, come ho già scritto su queste colonne (Specchio Economico n. 7/11), si oppongono ragioni di prestigio campanilistico, ostacoli locali che divengono veti politici. Anche la norma con la quale è stato limitato l’ammontare delle spese di soccombenza a favore della parte vittoriosa, statuendo che non potrà superare il valore della domanda, dovrebbe scoraggiare la proposizione di cause «bagattellari», ovvero di valore più che modesto, ancorché «seriali». Infine a scoraggiare il ricorso alla Giustizia civile o amministrativa si aggiunge il tormentato testo che contiene aumenti considerevoli dei contributi unificati, ovvero delle somme da versare alle Casse dei Tribunali o delle Corti all’inizio dei giudizi nei vari gradi: primo grado, Appello, Cassazione ovvero Tribunale Amministrativo, Consiglio di Stato, Corte di Cassazione.
Ma, data la situazione di grave allarme per l’inadeguatezza della risposta giudiziaria che ci relega agli ultimi posti delle classifiche della Banca Mondiale, il tentativo compiuto con il decreto legge in esame di limitare il ricorso alla giustizia civile per le vicende di minore valore economico, prescindendo dalla delicatezza della questione giuridica e dall’importanza del diritto leso, o del principio di diritto che si vuole difendere, non griderei allo scandalo di fronte a queste misure e alle altre che dovrebbero essere introdotte, quali la semplificazione dei riti, ovvero del processo civile, l’obbligatorio rispetto dei termini per le attività dei magistrati e non solo dei difensori, sperando che questi interventi producano una reale accelerazione dei tempi giudiziari. «Giustizia ritardata è giustizia negata», soleva dire il prof. Giovanni Maria Flick quando era ministro della Giustizia. Ben venga un processo più costoso ma dai risultati utili, nel rispetto dei beni della vita.
Esaminiamo ora il fulcro del decreto legge n. 212, dedicato alla composizione della crisi da sovraindebitamento, ovvero al «piccolo concordato». Il cosiddetto «consumatore», la famiglia indebitata oltre misura ovvero tutti coloro, compresi i professionisti e gli artisti, che per contingenze varie abbiano contratto debiti oltre la soglia delle loro possibilità economiche e che non potranno alla scadenza pagarli, oggi hanno a disposizione uno strumento idoneo a porre fine alla loro situazione di crisi e di progressiva emarginazione sociale ed economica. Sullo sfondo di questo intervento aleggiano i temi propri della «civiltà del debito» e della spinta al consumo, che muovono l’economia attuale.
Non sono mancate voci che hanno criticato l’introduzione di nuovi istituti giuridici che consentono di «scaricare» sui creditori il costo di effimere ed inconsistenti ricerche della felicità consumistica, ovvero di attenuare le conseguenze di un indebitamento realizzato per godere di una qualità della vita che non è direttamente proporzionale agli introiti dei quali si dispone. Certo è che l’attuale modello di sviluppo socio-economico si basa sull’espansione della produzione e quindi dei consumi, alimentando la cultura del debito tipicamente americana, ma diffusa in molti altri Paesi anche europei, in termini più pesanti per le famiglie sovraindebitate che nel nostro. Altrettanto certo è che la concessione massiccia del credito al consumo è spesso connotata da un’analisi «generosa» delle possibilità di rimborso del debito da parte del fruitore. A merito del nostro Paese va notato che, malgrado il consumismo, la cultura del risparmio che ha caratterizzato le passate generazioni non è del tutto tramontata.
All’incalzare dei mercati sempre più liberi, invadenti e sempre più condizionanti, capaci di creare continuamente nuovi bisogni e infiniti consumi, il nostro legislatore, di fronte alla crisi economica mondiale ed italiana, ha tenuto presenti le difficoltà per il debitore non solo di incrementare a livello individuale i propri introiti, ma anche di ricevere i pagamenti dovutigli puntualmente: e di fronte alle ben note rigidità occupazionali ed agli orizzonti non tranquillanti che si profilano, ha agito con tempestività e realismo. La nuova normativa si fa carico di questo contesto, traccia un percorso che pure potrebbe essere semplificato, offre soluzioni al debitore e indirizza verso soluzioni virtuose una peculiare risorsa italiana: la cosiddetta «banca di famiglia».
La pensione del nonno, i risparmi della nonna, dei genitori, gli introiti del suocero, dello zio ecc., potranno sorreggere il piano presentato dal debitore per uscire dalla crisi. Il serbatoio familiare al quale si attingeva per comprare casa o in occasione di matrimoni, o per operazioni straordinarie, oggi ha una prospettiva d’impiego ulteriormente solidaristica e affettiva: l’accordo con i creditori. Dal punto di vista più strettamente giuridico, lo schema del decreto legge n. 212 del 22 dicembre 2011 colma una grave lacuna provocata dalla nuova disciplina fallimentare che dal 2005 ha preso corpo attraverso numerosi innesti normativi.
Infatti le nuove «soglie» di accesso alla procedura fallimentare, fissate dall’articolo 1 della Legge fallimentare, prevedono che per essere dichiarati falliti è necessario avere incassi non inferiori a 300 mila euro annuali; beni, macchinari, magazzino, assets vari per oltre 200 mila euro annuali; e un importo debitorio complessivo, anche relativo a debiti a scadere, di circa 500 mila euro. Questo steccato ha deflazionato notevolmente il ricorso ai Tribunali, diminuendo del 30 per cento circa le dichiarazioni di fallimento dal 2006 al 2009, ma ha comportato che gli altri debitori in condizioni economiche e patrimoniali tali da non superare tale soglia fossero esclusi dalle procedure fallimentari e, se imprenditori individuali o persone fisiche, dall’esdebitazione; per recuperare il dovuto i loro creditori hanno avuto solo la via giudiziaria, ossia i procedimenti esecutivi su immobili e beni mobili del debitore.
Per effetto di questa esclusione dal fallimento il lavoro delle Sezioni fallimentari è diminuito, ma è aumentata la domanda di esecuzioni forzate con ulteriore aggravio di lavoro per le Sezioni Esecuzioni dei Tribunali. Di conseguenza il piccolo debitore individuale è risultato privato della prospettiva della esdebitazione, ovvero di essere liberato dai debiti rimasti impagati dopo la vendita dei suoi beni e la chiusura del fallimento; ed è condannato ad essere perseguito dai suoi creditori, in un succedersi senza fine di pignoramenti e di esecuzioni immobiliari e mobiliari, con esponenziale aumento del debito iniziale per il sommarsi di interessi e di spese legali.
Quindi ben venga questo decreto che consente al piccolo debitore il concordato leggero e restituisce al debitore sotto soglia una certa parità di diritti e di tutela rispetto ai debitori più grandi. Va appoggiato il ruolo degli organismi di composizione della crisi nella ricerca di accordi tra debitore e creditori sulla base della situazione economica del primo e delle disponibilità messe a disposizione dallo stesso, o da terzi, specie dai familiari. Va positivamente sottolineata la risposta data a chi vedeva, nella facilitazione degli accordi con i creditori, un incentivo all’irresponsabilità economica e al moral hazard. Infatti l’articolo 2.2.b) del decreto esclude da questa procedura i debitori che l’abbiano usata nei 3 anni precedenti.
Meno condivisibile appare il ricorso al Tribunale sia per l’inizio della procedura, sia per l’omologazione di questo accordo, sia ancora per la sospensione delle azioni esecutive nei confronti del debitore, provvedimenti tutti che devono essere pronunciati dal giudice. Il percorso tracciato dalla norma, nell’articolo 5, riporta in campo elementi, strutture, uffici, magistrati che dovrebbero essere sostituiti dagli organismi di composizione della crisi, ed essere dedicati solo a funzioni giurisdizionali. In sostanza, significa fare uscire dalla porta delle Sezioni fallimentari, quanto ne restava escluso dalle disposizioni dell’articolo 1 della Legge fallimentare, ovvero i fallimenti dei debitori sotto soglia, per farli rientrare dalla finestra del concordato leggero chiamando il giudice, in una procedura non caratterizzata da dichiarazioni di insolvenza, ad occuparsi degli accordi tra il debitore e i suoi creditori che non dovrebbero essere «giurisdizionalizzati».
Anche gli studi compiuti in seno all’Uncitral portano a responsabilizzare e ad attribuire idonei poteri, come avviene in altri Paesi compresa la Corea del Sud che ha una legislazione in tema particolarmente brillante ed efficace, agli organismi di composizione della crisi affidando loro il potere di sospendere gli effetti di iniziative pregiudizievoli per il raggiungimento degli accordi ovvero per il loro buon fine, poste in essere dai singoli creditori. D’altronde anche nel nostro sistema giuridico le procedure esecutive possono essere sospese, ad esempio in forza della legge 23 febbraio 1999 n. 44.
Non si comprende inoltre perché gli organismi di composizione della crisi debbano essere solo pubblici e non anche privati, purché costituiti da professionisti che presentino idonei requisiti di indipendenza e professionalità. Ma ciò che sorprende è la carenza di adeguati contenuti premiali per il debitore leale e onesto che voglia anticipare l’emersione dalla crisi da indebitamento con l’aiuto dell’organismo di composizione. Infatti, se il percorso disegnato dal legislatore impone il raggiungimento degli effetti «esdebitatori» solo alla completa esecuzione degli accordi, potranno occorrere anni prima che il debitore liberato dai debiti possa tornare nei circuiti economici e commerciali ordinari.
Si dovrebbe pertanto puntare decisamente sull’anticipazione degli effetti premiali per spingere il debitore a non procrastinare tali iniziative virtuose, ma ciò potrà accadere solo in una prospettiva di rapido reinserimento e di assenza di discriminazioni nei suoi confronti, evitando lunghi periodi di pubblicità negativa che, specie nei circuiti imprenditoriali, può essere devastante per le future iniziative. La liberazione dai debiti, il superamento della crisi, dovrebbero seguire l’omologazione dell’accordo, anticipatamente rispetto al finale adempimento che potrebbe esigere più di qualche anno in caso di pagamenti dilazionati di tutte le obbligazioni contenute nell’accordo.
D’altro canto, in caso di comportamenti scorretti e di gravi inadempimenti, l’accordo, secondo la previsione dell’articolo 3, può essere risolto e gli effetti esdebitatori estinti. Ma è noto che anche per le leggi spesso «il meglio è nemico del bene»; quindi ben venga la composizione della crisi da sovraindebitamento; il suo tracciato normativo e il suo contenuto potranno sempre essere migliorati, l’importante è assicurare, specie ai cittadini più deboli e meno provveduti, maggiori tutele e idonei strumenti per realizzare tempestivamente essenziali beni della vita, quali la tranquillità conseguente alla definizione dei propri debiti, necessaria per «rialzarsi e ripartire», resi più consapevoli dall’esperienza fatta.

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