Policlinico Umberto I di Roma: avvio della ristrutturazione

Il Policlinico Umberto I, per la propria specifica situazione strutturale, risultata assai critica già alla fine degli anni 90, è stato destinatario di fondi finalizzati, disposti dalla legge 448 del 1998 (art. 71). Le disponibilità hanno interessato le precedenti gestioni aziendali che hanno prodotto, nel corso degli anni, più soluzioni progettuali senza raggiungere alcun risultato concreto se non quello di un consistente dispendio di pubblico denaro. Infatti:
Gennaio 2000: documento preliminare alla progettazione, redatto da «ITACA Dipartimento industrial design, tecnologia nell’architettura e cultura dell’ambiente» dell’università Sapienza di Roma che prevedeva la conservazione dei fabbricati lungo il fronte dei viale del Policlinico e la sostanziale demolizione dei restanti edifici; tale documento non ha mai ottenuto un nulla osta definitivo;
Dicembre 2003: documento preliminare alla Progettazione redatto dal prof. ing. Carrara, che prevedeva la conservazione degli edifici sul viale del Policlinico e dei tre edifici «storici» su viale Regina Margherita (clinica ostetrica, clinica pediatrica, patologia generale) e la demolizione del resto dei fabbricati con ricostruzione di nuovi corpi di fabbrica. Lo studio presupponeva la costituzione di una società pubblico/privata di gestione delle opere di ristrutturazione e dei servizi che, con i relativi canoni, avrebbe finanziato la differenza dei fabbisogni necessaria a coprire tutti i costi di costruzione; tale documento non ha mai ottenuto un nulla osta definitivo;
Novembre 2004: nuovo documento preliminare alla progettazione, sviluppato dall’ing. A. Fecchio. Lo studio prevedeva l’utilizzazione degli edifici esistenti, ma anche la riduzione dei posti letto ad un totale di 900. Tale studio è stato ritenuto dall’azienda carente in riferimento all’organizzazione funzionale, e non ha avuto alcun successivo esito;
Gennaio 2006: documento preliminare alla progettazione redatto dall’arch. Bucci, che prevedeva la conservazione degli immobili storici sui fronti di viale del Policlinico e di viale Regina Margherita, e la demolizione integrale del resto degli edifici, che corrispondono a circa il 50 per cento della intera volumetria dell’ospedale. Il documento è stato inviato alla Regione Lazio in data 02.08.2007 e la stessa ha richiesto integrazioni che sono state apportate. La realizzazione delle opere prevedeva, anche in questo caso, il ricorso a finanziamenti privati.
Per procedere poi nel nuovo programma l’azienda, sulla base dello studio predisposto, ha indetto un concorso di progettazione che ha selezionato un progetto che prevedeva la sostanziale demolizione dell’insieme dei fabbricati centrali del complesso. La soluzione progettuale però non riscontra il vincolo che, con decreto del Ministero dei beni culturali del 25 giugno 2009, è stato imposto nel frattempo su buona parte dei fabbricati del «quadrilatero» e che ha quindi invalidato tutti gli studi predisposti fino a quella data.
L’istituzione del vincolo architettonico e paesaggistico sul complesso ospedaliero e l’indirizzo regionale teso ad evitare indebitamenti pluriennali per investimenti da terzi (progetti che prevedevano interventi «pubblico/privato») hanno determinato la «bocciatura» dei precedenti studi, costringendo l’attuale direzione aziendale, insediatasi nel mese di settembre 2012, a far predisporre una nuova progettazione che valutasse di utilizzare esclusivamente i finanziamenti disponibili e contemplasse unicamente un intervento di natura conservativa dei fabbricati «vincolati» .
Fino al 2011 sono stati quindi predisposti 4 studi progettuali, con costi che hanno raggiunto una somma globale di circa 2.300.000,00, senza il conseguimento di risultati operativi per l’avvio delle opere di ristrutturazione. Fin dall’insediamento questa direzione aziendale (settembre 2012) ha dovuto affrontare tutti i problemi riguardanti le enormi criticità strutturali, che erano alla base delle progettazioni effettuate in precedenza, e non era stato attivato alcun strumento per accedere ai fondi che, dal 1998 e per la storia appena rappresentata, erano rimasti inutilizzati ed inutilizzabili rischiando di andare in perenzione.
Il direttore generale, appena insediato, ha dovuto quindi far fronte a criticità gestionali riguardanti soprattutto la sicurezza e la prevenzione, per lo stato delle gallerie ipogee (appena ristrutturate ed oggetto di sequestro cautelativo da parte della Procura della Repubblica per assenza dei requisiti antincendio) e per lo stato dei fabbricati che, proprio in quel periodo, buona parte di essi sono stati oggetto di ispezioni e prescrizioni da parte del Comando Provinciale dei VV.F. di Roma.
Per tale motivo, in totale carenza di immediate disponibilità economiche necessarie ad intervenire per le prescrizioni dei VV.F. e per tutte le altre esigenze che comunque esistevano in riferimento alle criticità strutturali, ed in attesa di pianificare quanto necessario a riprendere in maniera ordinata il percorso per la progettazione delle ristrutturazioni di tutto l’ospedale, è stato immediatamente predisposto uno studio progettuale mirato a richiedere, in assoluta emergenza, un finanziamento regionale per interventi di messa a norma antincendio.
Così con la DGR 386/12, la Regione ha disposto la finalizzazione di circa 28 milioni di euro per interventi di messa a norma antincendio. Tale finanziamento è stato fatto rientrare però nell’ambito dell’intero programma di cui all’art. 71 della L. 448/98, che disponeva fondi sia a carico dello Stato, sia a carico della Regione Lazio, ma che collegava in maniera assolutamente rigida le singole procedure.
Così, in sostanza, i 28 milioni di euro, di cui alla DGR 386/12, sarebbero stati sbloccati solo a completamento delle procedure relative all’intero iter approvativo del programma di ristrutturazione di cui al citato art. 71 della legge 448/98, per il quale, invece, per le pregresse vicende riguardanti la mancata conclusione delle procedure sui progetti degli anni precedenti, non si disponeva, nel 2012, di alcun documento conclusivo. Così l’azienda ha dovuto immediatamente impegnarsi a predisporre un nuovo studio di fattibilità e piano di riorganizzazione (erroneamente indicato come progetto preliminare) che è stato oggetto di approvazione aziendale con la deliberazione n. 557/2013 e che manifestava un fabbisogno totale, per la integrale ristrutturazione dell’ospedale, di euro 487.529.181,04.
La Regione Lazio, esaminato tale studio e riscontrata l’impossibilità di poter disporre della somma globale, ha chiesto all’azienda l’elaborazione di uno studio stralcio che, con le disponibilità effettivamente giacenti nell’ambito delle capienze di cui all’art. 71 della legge 448/98 (con fondi sia statali che regionali), assicurasse la integrale ristrutturazione degli edifici già oggetto delle prescrizioni di VV.F. (per i quali era stata emanata la citata DGR 386/12) e di altri edifici per garantire una buona parte funzionale della ristrutturazione totale.
La limitazione delle somme disponibili e le considerazioni conseguenti ad una analisi delle maggior criticità da risolvere per raggiungere, nel più breve tempo possibile, soluzioni accettabili per migliorare il livello dei servizi sanitari ed assistenziali, hanno condotto a riformulare e limitare quindi il piano degli interventi, mirando alla realizzazione, nell’ambito del più ampio complesso ospedaliero, di un organico presidio per acuti di eccellenza, che si sviluppi attorno al blocco centrale del DEA e delle sale operatorie, accorpate in un unico ambito strettamente connesso alle Aree Funzionali omogenee. Nel mese di dicembre 2013 è stato così completato lo studio preliminare alla progettazione che, a seguito di preventivi riscontri con l’Amministrazione Regionale per il nuovo assetto dell’assistenza sanitaria, con le soprintendenze, con i VV.F., con il Demanio, è stato sviluppato sulla base delle più aggiornate esigenze funzionali e strutturali, in piena osservanza dei vincoli gravanti sul complesso edilizio.
Lo studio è stato approvato dall’azienda con delibera n. 842 del 18.12.2013 e dalla Regione Lazio con DCA 187 del 28 maggio 2014. Con lo stesso DCA è stato ripianato ed integrato il complesso dei finanziamenti disponibili ex art. 71 della legge 448/98. La Regione Lazio ha quindi inviato lo studio ed il DCA al Ministero della salute che, nella seduta del nucleo di valutazione nazionale, in data 04 giugno 2015, ha positivamente valutato. Dopo tale esame positivo è stata redatta, quindi, nel settembre 2015, la vera e propria progettazione preliminare degli interventi eseguibili con i finanziamenti disponibili, composta da 400 tavole circa e relazioni per oltre 1600 pagine.
Al fine di contenere i tempi di realizzazione delle opere, delle quali oramai l’ospedale ha assoluto ed urgentissimo bisogno, questa azienda aveva programmato di sottoporre il progetto preliminare, così ottenuto, alla conferenza dei servizi da indire ai sensi dell’art. 14 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i., ed ai sensi dell’art. 58 co. 3 del D.P.R. 207/10 e s.m.i.; e cioè per la procedura che prevede di porre a base di gara il progetto preliminare per affidare la progettazione esecutiva e la realizzazione delle opere all’impresa vincitrice della gara stessa. In tal caso, come cita lo stesso art. 58 co. «la conferenza dei servizi è convocata sulla base del progetto preliminare ed il relativo verbale integra il progetto preliminare posto a base di gara» per l’affidamento dei lavori.
Le procedure di gara sarebbero state quindi attivate ai sensi dell’art. 53 co. 2 lett. C) «acquisizione del progetto definitivo in sede di gara ed esecutivo in sede di appalto» del D.Lgs. 163/06 e s.m.i. La scelta di tale procedura era stata dettata da esigenze correlate alla specifica critica realtà del Policlinico che possono riassumersi in:
Esigenza di avviare nel più ristretto tempo possibile i lavori di ristrutturazione e messa a norma, per conseguire quanto prima anche risparmi gestionali (eliminazione dei presidi attivi attualmente operativi per le carenze dei requisiti di prevenzione e sicurezza); le successive fasi progettuali (progetto definitivo ed esecutivo), sviluppate con procedure separate comportano certamente tempi che difficilmente si coniugano con le necessità dell’ospedale (gare di progettazioni e tempi conseguenti per eventuali ricorsi ecc.); l’azienda non dispone di mezzi e di tecnici, in termini di numero e professionalità, adeguati a redigere progetti definitivi ed esecutivi, pertanto è inevitabile il ricorso all’affidamento a terzi delle progettazioni definitive ed esecutive, mediante pubbliche procedure di selezione e affidamento; abbattimento dei rischi di contenziosi nell’ambito delle gestioni degli appalti.
L’azienda è già stata fortemente penalizzata dalla procedura di appalto relativa alla esecuzione della ristrutturazione delle gallerie ipogee, nell’ambito della quale l’appaltatrice, proprio aggrappandosi a «carenze progettuali», che per la natura delle strutture dell’ospedale possono considerarsi fisiologiche, ha inserito riserve per circa 12 milioni di euro, instaurando un lungo ed oneroso contenzioso, non ancora risolto e che ha anche determinato il ritardo nell’attivazione delle gallerie di circa due anni rispetto al programmato;
Necessità di avere a disposizione, con la presentazione dei progetti definitivi in sede di gara da parte delle ditte partecipanti, una buona possibilità di scegliere soluzioni progettuali che avrebbero potuto contribuire a migliorare la qualità e la funzionalità degli interventi, sulla base comunque di assoluta obiettività, garantita da accurata predisposizione dei criteri e dei sub criteri di scelta da indicare nei disciplinari di gara.
È stata quindi convocata la conferenza dei servizi, all’esame della quale è stato sottoposto il progetto preliminare. La direzione regionale salute ed integrazione sociosanitaria, tra i convocati alla conferenza dei servizi, con nota 544233 del 12.10.2015, ha comunicato all’azienda di aver già espresso il proprio parere positivo con il DCA 187/14 sul Piano di riorganizzazione e che «dovrà essere formalmente coinvolta solo in occasione della successiva richiesta di approvazione dei singoli progetti ... che l’azienda intenderà porre a base di gara», dichiarandosi nei fatti non disponibile a presenziare alla conferenza.
Questa azienda, preliminarmente alla prima seduta della conferenza dei servizi, ha comunque inviato il progetto preliminare all’esame del Nucleo di Valutazione Regionale, al fine di recepire eventuali osservazioni e prescrizioni che, successivamente accorpate con quelle che sarebbero scaturite dall’esame della stessa conferenza, potessero formare il contenuto di eventuale integrazione al progetto preliminare, cosi da disporre del «verbale della conferenza» e di quanto altro necessario per andare ad integrare il progetto preliminare, come citato all’art. 58 co. 3 del DPR 207/10: «la conferenza dei servizi è convocata sulla base del progetto preliminare ed il relativo verbale integra il progetto preliminare posto a base di gara».
Il nucleo di valutazione regionale, con nota n. 625822 del 17.11.2015, nel comunicare di aver «apprezzato la qualità complessiva della progettazione e rilevato la mole di impegno profuso per arrivare ad un quadro risolutivo pregevole e completo, ai fini della massima ottimizzazione del risultato e del migliore utilizzo possibile delle risorse disponibili», ha formulato una serie di suggerimenti e prescrizioni. Questa azienda, a seguito poi dell’esame del progetto da parte degli enti convenuti alla conferenza dei servizi (compresi il Ministero della salute, per la parte di propria competenza) e di quelli che comunque si sono espressi successivamente (v. Soprintendenza ai beni architettonici), ha accolto l’insieme delle osservazioni e prescrizioni ed ha redatto nuovi elaborati di integrazione al progetto preliminare.
In data 27 luglio, l’azienda con deliberazione n. 639, ha approvato tali elaborati e li ha inoltrati agli invitati alla conferenza dei servizi, per costituire il completamento delle documentazioni che avrebbero dovuto essere poste a base delle procedure di gara, se si fosse rimasti in vigenza del vecchio ordinamento per gli appalti pubblici.
L’entrata in vigore del nuovo codice degli appalti (D.Lgs. 50/16) ha fatto definitivamente cadere i presupposti di tale scelta, che avrebbe comportato l’immediato avvio delle procedure di affidamento di progettazioni esecutive e di esecuzione dei lavori, obbligando l’azienda a dover ricorrere a due diverse fasi procedurali per affidare, nella prima le progettazioni definitive ed esecutive, e nella seconda i lavori.
Ciò comporterà inevitabilmente tempi più lunghi, difficilmente quantificabili, per vedere effettivamente i primi cantieri nel Policlinico. Le progettazioni esecutive che verranno prodotte dagli affidatari relativi alla prima fase procedurale dovranno a loro volta essere oggetto di nuovo esame da parte del NVR e di tutti i convocati alla conferenza dei servizi, per poter procedere alla seconda fase procedurale di affidamento dei lavori. Queste sono le norme, in recepimento di direttive europee, e ad esse non si può che sottostare. Il paziente dovrà essere oltremodo «paziente».
A completamento di quanto illustrato vi è da dire che sono stati convocati e hanno dato prezioso e solerte contributo alla conferenza dei servizi sia il Dipartimento regionale del territorio - direzione regionale ambiente, sia il Dipartimento regionale del territorio - direzione regionale territorio e urbanistica - area territorio e urbanistica, sia il dipartimento comunale per la programmazione e attuazione urbanistica - direzione programmazione e pianificazione del Territorio, sia il Ministero dei beni, delle attività culturali e del turismo - Soprintendenza belle arti e paesaggio del Comune di Roma, sia la ASL Roma C - Servizio XI interzonale P.A.A.P. - esame progetti, abitabilità, acque potabili. Gli stessi enti hanno avuto la possibilità di valutare ed esprimersi per tutti gli argomenti di loro competenza e, dopo circa 17 anni di procedure e tentativi progettuali, questa direzione ha ottenuto il nulla osta della conferenza dei servizi, mai ottenuto prima, che consente finalmente il proseguo delle pur complesse procedure per vedere auspicabilmente presto l’avvio dei lavori.