IL CONGELAMENTO DEI BENI E I DIRITTI
FONDAMENTALI DELL'UOMO

Il delicato e controverso rapporto tra lotta al terrorismo e tutela dei diritti umani è stato al centro di una lunga e complessa vicenda giudiziaria riguardante il congelamento dei beni e di altre risorse economiche di alcuni soggetti sospettati di sostenere il terrorismo internazionale e, come tali, inseriti nell’apposito elenco- la cosiddetta black list - allegato al Regolamento n. 881 del 2002 emanato dal Consiglio dell’Unione europea in attuazione della risoluzione 1.390 del 2000 del Consiglio di sicurezza dell’Onu, che ha stabilito le misure da applicare contro Osama Bin Laden, contro i membri della organizzazione terroristica Al-Qaeda e contro altri soggetti ad essa associati.
La vicenda si è conclusa davanti alla Grande Sezione della Corte di Giustizia dell’Unione Europea la quale, per l’occasione, ha avuto modo di stabilire un importante principio di diritto che sembra indicare il superamento della fase dell’emergenza seguita agli attentati dell’11 settembre 2001 negli Stati Uniti, quando le esigenze di sicurezza si imposero a discapito di quelle di legalità. Nella sentenza emanata il 3 settembre 2008 la Corte ha affermato in maniera chiara che l’Unione Europea, in quanto costituisce una «Comunità di diritto», deve rispettare i diritti fondamentali dell’uomo, che sono espressione di «principi costituzionali» della stessa Comunità. Cosicché, nel momento in cui adotta delle misure sanzionatorie, come il congelamento di fondi e di altre risorse economiche, nei confronti di persone sospettate di finanziare direttamente o indirettamente le attività dei terroristi, è tenuta a rispettare il diritto di difesa, il diritto di proprietà e il diritto degli interessati a un controllo giurisdizionale effettivo.
Al riguardo, nella sentenza si puntualizza che un accordo internazionale non può pregiudicare il sistema delle competenze definito dal Trattato della Comunità europea e, di conseguenza, l’autonomia dell’ordinamento giuridico comunitario. Inoltre si sostiene che i diritti fondamentali fanno parte integrante dei principi generali del diritto di cui la Corte garantisce l’osservanza ispirandosi alle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri o alle indicazioni fornite dai Trattati internazionali relativi alla tutela dei diritti dell’uomo.
La Convenzione europea sui diritti umani riveste in questo campo un particolare significato. Il rispetto dei diritti dell’uomo rappresenta, infatti, una condizione di legittimità di tutti gli atti comunitari e, quindi, anche dei regolamenti adottati in attuazione di risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell’Onu. In definitiva, i diritti umani garantiti a livello comunitario non possono essere compromessi dagli obblighi imposti da un accordo internazionale, neppure dalla Carta delle Nazioni Unite. Tale Carta, peraltro, non impone la scelta di un modello prestabilito per attuare le misure sanzionatorie decise dal Consiglio di sicurezza, posto che tale attuazione deve avvenire nel rispetto delle modalità applicabili a tal fine nell’ordinamento giuridico di ciascuno Stato membro. Ne consegue che nell’Unione Europea è possibile esercitare un controllo giudiziario sulla legittimità di un regolamento che dà esecuzione a una misura sanzionatoria del Consiglio di sicurezza sotto il profilo dei diritti fondamentali.
La Corte ha così stigmatizzato l’errore di diritto in cui è incorso il Tribunale di primo grado nel considerare il regolamento comunitario, adottato in attuazione di una risoluzione di Consiglio di sicurezza, come provvisto di «immunità giurisdizionale», affermando che una siffatta immunità non trova alcun fondamento giuridico. Infatti, nessuna delle disposizioni contenute nel Trattato comunitario può essere intesa nel senso che autorizza una deroga ai principi di libertà, di democrazia e di rispetto dei diritti dell’uomo posti a fondamento dell’Unione. Peraltro il controllo di legittimità del giudice comunitario, sottolinea la Corte, non è rivolto agli atti del Consiglio di sicurezza, ma unicamente al regolamento comunitario che vi ha dato attuazione, e che non può essere considerato un atto direttamente imputabile all’Onu.
Di qui l’annullamento del regolamento impugnato per violazione dei diritti di difesa, in particolare del diritto al contraddittorio sulle circostanze che avevano portato all’inserimento dei ricorrenti nell’apposito elenco dei soggetti sospettati di sostenere l’organizzazione terroristica Al-Qaeda e gruppi ad essa affiliati. Nel caso di specie è rimasto accertato che il Consiglio europeo non aveva mai comunicato ai ricorrenti gli elementi che avrebbero giustificato l’applicazione delle misure sanzionatorie nei loro confronti, né aveva mai concesso ad essi il diritto di prenderne conoscenza entro un termine ragionevole dopo l’adozione delle misure.
Quanto alla violazione del diritto di proprietà essa va intesa non in senso assoluto, dal momento che le misure di congelamento hanno un carattere cautelare e sono finalizzate a tutelare un interesse fondamentale come la prevenzione della minaccia terroristica, ma relativo in quanto l’inclusione nell’apposito elenco allegato al suddetto regolamento ha comunque realizzato una restrizione «ingiustificata» del diritto di proprietà dei ricorrenti, i quali non sono stati posti nelle condizioni di esporre le proprie ragioni dinanzi alle autorità competenti.
Venendo incontro alle esigenze manifestate dagli Stati membri intervenuti nel procedimento e in conformità al disposto dell’articolo 231 del Trattato, la stessa Corte ha comunque concesso alle istituzioni comunitarie tre mesi di tempo per adottare un nuovo regolamento, conforme alla sua pronuncia, sottolineando che l’annullamento di quello contestato conseguiva a una violazione dei principi applicabili alla procedura di adozione delle misure sanzionatorie disposte dal Consiglio di sicurezza dell’Onu, senza escludere che queste fossero giustificate nel merito.

IL CONTROLLO SUL CONGELAMENTO
SECONDO LA CORTE DI GIUSTIZIA

Nella sentenza del 3 settembre 2008 della Corte di Giustizia di Lussemburgo sul rapporto tra lotta al terrorismo internazionale e tutela dei diritti umani si fa esplicito richiamo ai fini delle Nazioni Unite che comprendono il mantenimento della pace e della sicurezza internazionali e la promozione del rispetto dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali. Quindi il Consiglio di sicurezza dell’Onu agisce in conformità a tali fini anche quando decide le misure per mantenere la pace e la sicurezza che debbono essere eseguite dagli Stati membri direttamente o mediante la loro azione nelle organizzazioni internazionali competenti.
Esaminando il legame tra l’ordinamento giuridico internazionale creato dalle Nazioni Unite e gli ordinamenti giuridici nazionali e comunitario, la Corte ha precisato che i principi che disciplinano il primo non escludono un controllo giurisdizionale della legittimità interna di un regolamento emanato dal Consiglio europeo sotto il profilo dei diritti fondamentali, per il fatto che l’atto in questione mira ad attuare una risoluzione del Consiglio di sicurezza. Il principio di prevalenza, sul piano del diritto internazionale, degli obblighi derivanti dalla Carta delle Nazioni Unite non può in alcun modo pregiudicare il principio della tutela dei diritti fondamentali, che include il controllo, ad opera del giudice comunitario, della legittimità degli atti comunitari quanto alla loro conformità ai diritti fondamentali.
Si è tuttavia sostenuto che al pari della Corte europea dei diritti dell’uomo - che in numerose decisioni si è dichiarata incompetente a controllare la conformità di taluni atti intervenuti nell’ambito dell’attuazione di risoluzioni adottate dal Consiglio di sicurezza -, i giudici comunitari avrebbero dovuto astenersi dal controllo di legittimità del regolamento n. 881 del 2002 riguardante il congelamento dei beni di soggetti sospettati di finanziare il terrorismo internazionale, dal momento che tale atto mira ad attuare risoluzioni del genere. A questa obiezione i giudici comunitari hanno risposto affermando che vi è una differenza fondamentale tra la natura degli atti interessati dalle decisioni citate, nei confronti delle quali la Corte europea si è dichiarata incompetente ad esercitare un controllo di conformità rispetto alla Convenzione europea sui diritti umani, e quella di altri atti per i quali la sua competenza appare incontestabile.
Infatti la Corte europea in talune cause si è dichiarata incompetente perché riguardavano azioni direttamente imputabili all’Onu che persegue un obiettivo imperativo di sicurezza collettiva, oppure azioni rientranti nell’esercizio di poteri delegati dal Consiglio di sicurezza, e non azioni imputabili agli Stati convenuti dinanzi a tale Corte, non avendo esse avuto luogo nel territorio di tali Stati e non avendo origine da una decisione delle autorità di questi ultimi; nella fattispecie, la questione della competenza della Corte di Giustizia a pronunciarsi sulla validità del regolamento anzidetto si pone in un contesto radicalmente diverso. Il controllo della Corte sulla validità di qualsiasi atto comunitario sotto il profilo dei diritti fondamentali deve essere considerato espressione di una garanzia costituzionale derivante dal Trattato europeo quale sistema giuridico autonomo, che non può essere compromessa da un accordo internazionale.
La Corte ha osservato che l’introduzione della procedura di riesame delle misure adottate dinanzi al Comitato per le sanzioni, istituito presso il Consiglio di sicurezza, non può comportare un’immunità giurisdizionale generalizzata nell’ambito dell’ordinamento giuridico interno dell’Unione Europea; una tale immunità - che rappresenterebbe una deroga rilevante al regime di tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali - non appare giustificata anche perché tale procedura di riesame non offre la garanzia di un’effettiva tutela giurisdizionale.
Se è vero che ogni persona o entità può rivolgersi direttamente al Comitato per le sanzioni presentando la propria domanda di radiazione dall’elenco riassuntivo al punto cosiddetto «focale», è anche vero che la procedura dinanzi a tale Comitato rimane essenzialmente di natura diplomatica e interstatale, posto che le persone o entità interessate non hanno alcuna possibilità effettiva di difendere i loro diritti, che il Comitato stesso può assumere le proprie decisioni per approvazione e che ciascuno dei suoi membri dispone di un diritto di veto. Peraltro il Comitato non è tenuto a comunicare al ricorrente le ragioni o gli elementi di prova che giustificano la sua iscrizione nella black list, né a fornirgli accesso, ancorché limitato, a tali dati; e in caso di rigetto dell’istanza non sussiste alcun obbligo di motivazione.
Per quanto riguarda l’obiettivo perseguito dal regolamento, esso mira ad attuare sanzioni cosiddette «intelligenti» di nuovo tipo, caratterizzate dall’assenza di qualsiasi legame tra queste e il regime dirigente di un Paese terzo, poiché dopo la caduta del regime dei talebani le misure sanzionatorie sono state rivolte direttamente contro Osama Bin Laden, la rete Al-Qaeda e le persone o entità loro associate. Tale regolamento ha essenzialmente lo scopo di combattere il terrorismo internazionale e prevede a tal fine una serie di misure restrittive di natura economica e finanziaria, quale il congelamento dei capitali e delle risorse economiche nei confronti di persone o entità che si sospetta contribuiscano al finanziamento delle attività terroristiche.