l sistema italiano di welfare ha bisogno non di semplici aggiustamenti, ma di riforme profonde nei suoi vari segmenti. Un’esigenza di fondo è quella di superare l’impianto categoriale (o corporativo) tradizionalmente proprio di molti istituti, dagli ammortizzatori sociali alle pensioni, ai sostegni alla famiglia, per orientarsi verso assetti di tipo universalistico. Assetti universalistici sono stati assunti da molti sistemi, a cominciare da quelli nord-europei, perché ritenuti meglio rispondenti alle esigenze di soddisfare in modo equo i bisogni fondamentali dei cittadini lavoratori. Per motivi analoghi una configurazione universalistica è stata adottata anche in Italia nei (soli) settori della sanità e dell’assistenza.
Gli attuali ammortizzatori sono inadeguati a svolgere il loro ruolo che non è più di gestire crisi occasionali, ma di accompagnare tutte le imprese e i loro dipendenti con una rete di sicurezza, universale e attiva, nelle continue trasformazioni del sistema produttivo e nella necessaria mobilità dei lavoratori. Una riforma in chiave universalistica dovrebbe comprendere una prestazione comune di base, in misura e durata omogenee, nei casi di vera e propria disoccupazione, mentre le tutele in costanza di rapporto di lavoro andrebbero riservate ai soli casi di sospensione temporanea di attività secondo la logica della Cassa Integrazione Guadagni ordinaria.
Un’evoluzione analoga dovrebbe essere predisposta per il sistema pensionistico, perché quello attuale risulta sempre meno idoneo a garantire pensioni adeguate alle future generazioni, mantenendo nello stesso tempo l’equilibrio finanziario. L’introduzione del metodo contributivo ha permesso di superare le più gravi disparità di trattamento legate alla tradizionale impostazione categoriale del sistema e di avviare la stabilizzazione finanziaria.
Ma l’applicazione rigorosa di tale metodo comporta un abbassamento drastico delle coperture pensionistiche. L’obiettivo di sostenere il livello delle pensioni può essere agevolato con strumenti in parte già previsti: riscatto dei periodi di laurea, totalizzazione dei contributi, contributi figurativi ecc. Ma tali interventi possono servire come integrazioni parziali del sistema, mentre non bastano a correggere gli effetti di carriere discontinue, né tanto meno insufficienze di reddito, oggi diffuse soprattutto in molti lavori precari e di bassa qualificazione.
Una situazione del genere, se non corretta, rischia di favorire una fuga dalla contribuzione da parte di soggetti che, per la ridotta contribuzione, per carriere intermittenti, per bassi salari o per una combinazione di tali fattori, raggiungerebbero, secondo l’attuale disciplina, prestazioni inferiori o analoghe a quelle garantite dagli importi degli assegni e delle pensioni sociali. Di qui la necessità di un cambiamento dell’attuale logica contributiva, che introduca nel sistema elementi di tipo non corrispettivo ma solidaristico diretti all’obiettivo di permettere pensioni adeguate.
La questione è emersa qualche anno fa nel dibattito politico, ma le proposte di muoversi in questa direzione non hanno avuto seguito. In realtà la spinta ad affrontare il tema è venuta da esigenze diverse, solo in parte convergenti con quelle di adeguare il sistema pensionistico, in particolare dalla necessità di ridurre il cuneo contributivo a carico delle imprese e dei lavoratori subordinati, specie di quelli a bassi salari, e di avvicinare le aliquote contributive per i vari tipi di lavoro (lavoratori subordinati, lavoratori autonomi e parasubordinati).
Le proposte avanzate dal centrosinistra in queste direzioni dal 2004 al 2006, e solo in parte attivate, rispondevano a obiettivi diversi: evitare distorsioni del mercato del lavoro, in particolare l’abuso delle collaborazioni; in secondo luogo ridurre il costo del lavoro per le aziende aumentando i salari netti, cominciando dai bassi salari (sull’esempio francese), al fine di favorire l’occupazione marginale, accrescere le buste paga più povere e garantire un minimo di pensione adeguata ai lavoratori parasubordinati e in generale a bassa contribuzione.
Questo obiettivo doveva essere realizzato fiscalizzando una quota fissa di contributi con cui finanziare le pensioni basse. L’urgenza di riprendere quelle proposte non è certo diminuita, anzi si è acutizzata con la crescente incidenza del metodo contributivo sulla platea dei lavoratori e, per altro verso, con la diffusione di lavori intermittenti e parasubordinati. Le modalità con cui si può correggere l’attuale sistema contributivo per garantire prestazioni pensionistiche più adeguate sono diverse.
Un intervento, per così dire indiretto, può essere quello di prevedere rendimenti più elevati della media per i lavoratori a bassi salari che risentono più gravemente dell’applicazione del metodo contributivo, eventualmente compensandoli con rendimenti minori per chi ha retribuzioni più alte. Una soluzione più diretta è di stabilire tout court un’integrazione a carico del bilancio pubblico delle pensioni di coloro che, per l’andamento delle loro vicende lavorative, non hanno accumulato contributi sufficienti a raggiungere un livello di pensione ritenuto adeguato (come avviene con l’integrazione al minimo delle vecchie pensioni retributive).
Lo sviluppo coerente di queste proposte è di andare oltre i correttivi parziali e di procedere a una revisione strutturale del sistema pensionistico pubblico in modo tale da costruirlo su due componenti: una prestazione pensionistica di base finanziata dal fisco, secondo la logica universalistica, destinata a garantire a tutti i cittadini anziani bisognosi prestazioni adeguate alle esigenze di vita; un secondo livello, di tipo contributivo puro o addirittura costituito su basi di capitalizzazione, che garantirebbe prestazioni aggiuntive correlate ai contributi versati dai singoli soggetti nel corso della loro vita (anche questo secondo pilastro avrebbe rilievo generale e quindi carattere obbligatorio).
Resterebbe la possibilità di pensioni complementari volontarie costruite nelle forme attuali, aggiornate e sostenute da agevolazioni fiscali più adeguate. Un ulteriore adattamento del metodo contributivo utile a renderlo più flessibile, sarebbe quello di riconoscere ai lavoratori la facoltà di destinare una parte dei contributi sociali che alimentano la pensione contributiva a fondi a capitalizzazione di loro scelta. Una simile facoltà, di «opting out», ha dato buona prova nell’ordinamento svedese, dove è stata riconosciuta fin dalla prima istituzione del metodo contributivo. In una direzione simile si muove una recente proposta di legge di Giuliano Cazzola (presentata alla Camera dei deputati con il numero 1299), peraltro in forma di delega e quindi limitata ai principi generali, riguardante vari aspetti di riforma del sistema pensionistico fra cui l’introduzione di una pensione di base finanziata dalla fiscalità generale.
La proposta qui avanzata è coerente con le indicazioni della nostra Costituzione che prefigura un assetto misto costituito su due livelli previdenziali, finalizzato a garantire ai cittadini bisognosi i mezzi necessari al mantenimento (art. 38, I comma) e ai lavoratori prestazioni adeguate alle loro esigenze di vita (art. 38, II comma). Questa riconfigurazione del sistema pensionistico va discussa e definita in tutti i suoi aspetti: anzitutto nella gradualità dell’attuazione (evidentemente necessaria) e nel livello della pensione di base (anche qui da graduare nel tempo).
Occorre evitare che questa abbia effetti di spiazzamento sulla pensione contributiva, riducendo la propensione dei lavoratori a versare contributi nel corso della vita lavorativa. Le soluzioni sono diverse, come indicano Paesi stranieri che hanno adottato simili sistemi misti di pensione. Ad esempio, la quota della pensione di base può essere proporzionata a seconda dell’anzianità contributiva: 60 per cento dopo 20 anni, 100 per cento a 40 anni di contribuzione. La proposta di legge di Cazzola prevede un minimo di 10 anni di contribuzione effettiva per conseguire tale pensione di base.
La determinazione in cifra fissa del sostegno fiscale alla pensione corrisponde all’obiettivo di sostenere soprattutto i soggetti marginali e con bassi salari. Il costo della proposta del 2004 era variamente stimato a seconda della gradazione degli interventi: da un minimo di 6,5 miliardi a un massimo di 20-22 miliardi a regime. La proposta di Cazzola ha implicazioni finanziarie rinviate nel tempo, perché prevede che l’istituzione della pensione di base sia riservata ai lavoratori di vario tipo che abbiano cominciato a lavorare dopo il gennaio 2001.
Tali costi possono essere compensati in vario modo stabilendo che la pensione di base assorba progressivamente le diverse forme di assegno e di pensione sociale oggi esistenti, per altro verso attuando una riduzione selettiva delle sottocontribuzioni ora previste a favore di molte categorie, spesso per motivi poco meritevoli (l’ultima stima indica che esse costano 10,438 miliardi annui). Una riduzione del cuneo retributivo, oltretutto, ridurrebbe la necessità di un ricorso diffuso a queste forme di sottocontribuzione.
Una riforma in tale direzione avrebbe un significato più generale, di sistema, in quanto la pensione mista così realizzata si potrebbe raccordare con un analogo assetto per gli ammortizzatori sociali ricordato all’inizio, fondato su una prestazione universale di indennità per tutti i casi di disoccupazione integrabile, con prestazioni più alte per i casi di soppressione temporanea del rapporto (Cassa Integrazione Guadagni) e con forme integrative di sussidio finanziate dalle parti interessate anche tramite enti bilaterali (come già previsto ad esempio nel settore artigiano). A un analogo obiettivo di fornire garanzie di base comuni risponde, su un altro versante, la proposta di introdurre anche in Italia un salario minimo legale sul modello di quello da tempo in vigore in molti Paesi nord-europei.