ur avendo concluso, al termine dei cinque anni del precedente Governo Berlusconi, il delicato incarico di presidente della Commissione Giustizia della Camera dei deputati con un bilancio record di 76 provvedimenti approvati, pari a una quindicina l’anno, nel 2006, alla fine della Legislatura, l’on. Gaetano Pecorella aveva un rammarico: non aver potuto portare avanti altri interventi non meno necessari, importanti e impegnativi. «Il bilancio è più che positivo–scrisse a conclusione di quella Legislatura–. Riforme sono state fatte e altre, non meno incisive, sono pronte per essere portate a compimento. Potrà farlo il nuovo Parlamento. Siamo certi che il popolo italiano ci darà ancora una volta l'opportunità di realizzarle per una giustizia più moderna, egualmente attenta alla sicurezza e alle garanzie di libertà». Senonché per due anni in Parlamento la maggioranza è stata di centrosinistra. Trascorsi i due anni e tornato il centrodestra a Palazzo Chigi, pur non ricoprendo la stessa carica di prima l’on. Pecorella non ha abbandonato il lavoro interrotto, anzi ha profuso un ulteriore impegno per proseguirlo. Il 4 agosto scorso, in piena estate, ha presentato alla Camera una proposta di legge costituzionale diretta a eliminare una serie di contraddizioni che appesantiscono e ritardano notevolmente l’attività giudiziaria. La proposta è formata di soli 20 articoli, brevi, incisivi, determinanti. Uno di questi, in neppure due righe, afferma: «La custodia cautelare non può essere disposta se non dopo che gli indizi sono stati valutati da un giudice nel contraddittorio tra le parti». Un altro: «L’imputato è presunto innocente sinché il pubblico ministero ne dimostri la colpevolezza al di là di ogni ragionevole dubbio».

Domanda. Che cosa l’ha indotta a presentare una proposta di legge diretta a modificare la Costituzione?
Risposta. La nostra Costituzione è stata scritta quando i giuristi italiani non avevano ancora alcuna idea del processo accusatorio nel quale l’accusa e la difesa, ossia il pubblico ministero e l’imputato, sono in una situazione di piena parità. Nel 1999, con una riforma costituzionale, è stato inserito in essa il principio del cosiddetto «giusto processo» che ha cambiato il modello, per cui oggi abbiamo un processo nuovo, di tipo accusatorio, basato sulla parità delle parti. Ma il risultato è che tutte le norme di garanzia introdotte nella giustizia penale dal 1948 ad oggi in realtà non attuano tutti gli aspetti del processo accusatorio. La riforma proposta punta, pertanto, a modificare in tal senso la Costituzione.
D. Dove manca la parità delle parti?
R. Innanzitutto affinché questa vi sia è indispensabile che il giudice e il pubblico ministero non appartengano alla stessa corporazione; nasce proprio dalla parità delle parti la necessità di separare le loro carriere. Quindi il primo punto della riforma prevede una netta distinzione sotto tutti i punti di vista, quindi nell’accesso alla magistratura, nelle garanzie, nella piena autonomia del giudice rispetto al pubblico ministero. Questo comporta una prima conseguenza per l’ordinamento giudiziario: non si può pensare che vi siano due categorie distinte di magistrati, senza un Consiglio Superiore proprio di ciascuna delle due. Quindi alla distinzione tra pubblico ministero e giudice deve accompagnarsi la riforma del Consiglio Superiore della Magistratura, che oggi rappresenta insieme i giudici e i pubblici ministeri, con l’istituzione di un Consiglio dei giudicanti e di un Consiglio degli inquirenti.

D. Come andrebbero composti?
R. Anche la composizione deve essere diversa. Il Consiglio Superiore dei giudicanti deve essere presieduto dal Capo dello Stato, a garanzia della sua indipendenza; quello dei pubblici ministeri dovrebbe essere presieduto dal ministro della Giustizia, titolare di un Ministero che ha il compito di coordinare l’organizzazione amministrativa con l’attività investigativa dei pubblici ministeri. Non si può pensare, infatti, che questi ultimi si orientino verso settori di indagine sui quali il Ministero punta di meno; i due momenti vanno collegati. Quanto alla funzione disciplinare oggi svolta dal Consiglio Superiore della Magistratura, va risolto il vecchio problema della cosiddetta «giustizia domestica», in base alla quale i giudici si giudicano tra loro per cui l’organo che dovrebbe garantire i cittadini da eventuali abusi protegge, invece, i magistrati. È preferibile un soggetto estraneo, cui affidare i procedimenti disciplinari, formato non solo dai giudici ma anche da altri soggetti sociali, dalla composizione più articolata e aperta, distinto sia dai giudici sia dai pubblici ministeri, composto da magistrati, avvocati, docenti universitari ecc.

D. L’azione penale continuerà ad essere obbligatoria?
R. Non si può pensare che il pubblico ministero debba esercitarla senza valutarne l’opportunità e l’utilità; in tutti i processi accusatori non è obbligatoria. È vero che in Italia l’obbligatorietà è sancita dalla legge, ma nella realtà è facoltativa, il pubblico ministero sceglie le azioni penali da sviluppare. È sufficienti che lasci nel cassetto per un po’ di tempo un processo perché questo si prescriva, mentre un altro magari giunge invece rapidissimamente al dibattimento. Bisogna uscire da questo equivoco di un’azione penale obbligatoria che invece non lo è. La proposta di legge non prevede l’abolizione dell’obbligatorietà e il passaggio a un’azione penale libera e arbitraria, ma di vincolarla ad alcuni parametri e a priorità stabilite con legge ordinaria dal Parlamento, che dovrà valutarne l’utilità e i costi; pur prevedendo un margine di discrezionalità nella gestione dei processi e della politica criminale, sono previste sanzioni disciplinarie per il pubblico ministero che non si atterrà a tali criteri.

D. Che cosa prevede la proposta riguardo al prospettato federalismo?
R. Un aspetto collegato alla riforma più generale della Costituzione è quello che io chiamo federalismo giudiziario; siamo ormai orientati verso uno Stato federale che investe tutti i settori della Pubblica Amministrazione. Non vi è Stato federale che non abbia un’organizzazione giudiziaria rispondente alle caratteristiche federali. La proposta di legge prevede una struttura competente sul piano nazionale per reati diffusi su tutto il territorio o di particolare gravità, sul modello della Direzione nazionale antimafia, e strutture a carattere regionale come, per esempio, i pubblici ministeri regionali: vi è anche l’ipotesi di una Corte di Cassazione a Roma per i reati a carattere nazionale, e di Cassazioni regionali per reati minori e radicati nel territorio.

D. Verrebbero istituite Corti di Cassazione in ogni regione?
R. Potrebbero prevedersi ipotesi di Cassazioni per aree di territorio, centro, nord, e sud, perché oggi la Cassazione non è più in grado di reggere il peso dei milioni di processi che le arrivano. Dopo l’Unità d’Italia per un lungo periodo operarono Cassazioni regionali; l’ipotesi di regionalizzare la Cassazione conservando uniformità di decisioni è un mito cui non crede più nessuno, perché ormai gli orientamenti cambiano da un giorno all’altro e da una sezione all’altra. Le singole Sezioni non sono vincolate, ognuna procede per conto proprio, e le Sezioni unite riescono ad affrontare solo alcuni casi particolarmente clamorosi. Visto che il mito di una giurisdizione unita non esiste più, tanto vale che prevalga il principio del federalismo.

D. Che pensa dell’elezione diretta dei pubblici ministeri?
R. Qualcuno la propone, ma a me pare difficile introdurla in questo momento. Nella mia proposta si prevede che i responsabili degli uffici giudiziari, per esempio il procuratore pubblico regionale che dirigerà le indagini penali dell’intera regione, possa essere eletto dai cittadini. In tal modo non andrebbe a ricoprire quell’incarico il magistrato eletto dai magistrati stessi, ma quello indicato, tra coloro che ne hanno i titoli, tramite una scelta popolare. Tale sistema eviterebbe lo strapotere delle correnti che scelgono i capi degli uffici. Almeno in questo caso la scelta non deriverebbe dalla politicizzazione interna ma dalla sovranità popolare.

D. Può consentirsi, e in che misura la politicizzazione dei magistrati?
R. In Svizzera la nomina dei responsabili di alcuni uffici giudiziari dipende dai partiti, ma storicamente i magistrati svizzeri sono particolarmente indipendenti e la nomina politica non ne condiziona le decisioni; in Italia, invece, si assiste a una politicizzazione occulta. Poiché il fenomeno esiste e non è sopprimibile, è preferibile che metterlo in evidenza o comunque sottoporre i magistrati al controllo dell’unico soggetto cui si deve ricondurre la sovranità, ossia il popolo. Se i pubblici ministeri, che decidono la politica criminale di un Paese, dirigono male la loro Procura, non saranno confermati. Il controllo popolare è l’unico cui affidarsi in una democrazia.

D. Quali altre riforme prevede la sua proposta di legge?
R. L’introduzione della giuria in senso anglosassone. Oggi in Corte di Assise i giudici popolari non influiscono sulle decisioni, servono solo a coprire le decisioni dei magistrati. Occorre invece che sul fatto decidano i giudici laici che portano il buon senso della legge comune, mantenendo al giudice togato le decisioni sulle questioni tecniche. Un’altra novità riguarda la motivazione delle sentenze della giuria, visto che non sempre i giurati posseggono gli strumenti culturali per farlo. In una mia proposta di legge del 2001 prospettai l’introduzione nella giuria di un tecnico con il solo compito di assistere, raccogliere e documentare i motivi della decisione; bisogna uscire da un sistema in cui il giudice dirige il dibattimento e poi giudica, e nel quale le parti hanno un ruolo molto limitato perché è il giudice che ammette o non ammette una prova, e che alla fine decide.

D. La separazione delle carriere di giudici e pubblici ministeri eliminerà effettivamente le reciproche influenze?
R. Anche se introduciamo la separazione delle carriere, ma senza istituire la giuria popolare, il pubblico ministero sarà più vicino al giudice di quanto lo sia il difensore, perché entrambi sono funzionari dello Stato; lo dimostra il fatto che il testimone della difesa è assai meno creduto del poliziotto, perché questi fa parte dell’organizzazione dello Stato. Oggi nel processo penale la presunzione d’innocenza è concepita come diritto dell’imputato di essere considerato innocente fino all’eventuale condanna, ma nessuna norma prevede che il pubblico ministero debba dimostrare la sua colpevolezza; a mio parere non solo l’innocente non va trattato da colpevole, ma la dimostrazione della colpevolezza deve essere completamente a carico del pubblico ministero.

D. Quali altre disposizioni vigenti sono nei fatti inapplicate?
R. L’art. 111 della Costituzione prescrive che nessuna decisione può essere assunta dal giudice se la prova non viene formata in contraddittorio con le parti; ritengo che si debba introdurre il principio del contraddittorio non solo nel momento del processo e della decisione, ma in ogni decisione che incida sulla libertà personale. Il sistema del contraddittorio cosiddetto «anticipato» fa sì che dal primo momento il difensore può vedere gli elementi in base ai quali si chiede l’emissione di una misura cautelare; della fondatezza degli indizi si deve discuterne dinanzi a un Tribunale del riesame, che può approvare o rifiutare la misura. Si tratta dello stesso meccanismo adottato per la condanna o l’assoluzione, anticipato al momento di incarcerare il presunto colpevole. Visto che da noi la custodia cautelare può durare fino a 9 anni, le garanzie non devono essere inferiori a quelle relative a una condanna a un paio di anni. Naturalmente il tutto potrà essere preceduto dall’arresto provvisorio.

D. Altri aspetti della riforma proposta?
R. L’introduzione della «dissenting opinion», l’opinione dissenziente, consistente nella possibilità per i giudici della Corte costituzionale di indicare nella sentenza il loro eventuale dissenso affinché, tornando un domani sullo stesso argomento, esso possa essere valutato fino anche a cambiare l’orientamento della Corte. Questo è particolarmente importante in una Corte come la nostra che è molto politicizzata, perché 5 giudici sono eletti dal Parlamento, 5 sono designati dal Capo dello Stato, e 5 sono magistrati designati dalle loro correnti politiche interne.

D. Quali prospettive di esame in Parlamento ha la sua proposta?
R. Il gruppo del Popolo della Libertà ha chiesto al presidente della Commissione Affari costituzionali di aprire un tavolo di confronto perché si tratta di una riforma non semplice, che richiede maggioranze qualificate. Il Paese ha bisogno di una profonda svolta nella giustizia ma da noi, quando si deve cambiare qualcosa, insorgono le corporazioni che frenano le iniziative. I magistrati hanno sempre bloccato le grandi riforme in materia di giustizia. Io sostengo che Benito Mussolini ha governato più da morto che da vivo: da vivo con il Codice Rocco dal 1930 al 1943, da morto praticamente con lo stesso Codice dal 1943 ad oggi. È stato riformato il Codice di procedura penale con il passaggio dal processo inquisitorio a quello accusatorio ma, mancando norme costituzionali di supporto, in pratica si continua ad applicare il primo. Bisognava partire dalla Costituzione, dalla quale discende poi la legge ordinaria. Abbiamo fatto il contrario, varato una legge ordinaria pensando che sarebbe stata compatibile con la Costituzione. Un po’ alla volta ha ripreso terreno il sistema inquisitorio, con l’uso delle prove da parte del pubblico ministero e l’arresto senza contraddittorio. Questo comporta anche l’eliminazione dei riti alternativi, soprattutto del patteggiamento.

D. In che senso?
R. Negli Stati Uniti solo il 4 per cento dei casi arriva al giudizio mentre da noi, per la ricettazione di una bicicletta, si arriva a svolgere 10-12 udienze. Inoltre il patteggiamento non è ammesso per ogni tipo di reato perché, dicono, «non si deve favorire il criminale facendolo patteggiare». Così per tutti i reati si va al dibattimento, ma poi i processi non si fanno perché il sistema è intasato e scatta la prescrizione. E ci si lamenta che la giustizia non funziona.

D. Qual è il principale male della giustizia?
R. Negli ultimi 15 anni la politica si è fatta attraverso i processi. Alcune parti politiche si sono alleate alla Magistratura per sconvolgere l’assetto politico. Si sono fatti cadere Governi con un avviso di garanzia; ne è rimasto vittima lo stesso ministro della Giustizia Clemente Mastella, che pure era della sinistra. Fino al 1994 nessuno si era occupato di Silvio Berlusconi ma, quando è saltata l’aspettativa della sinistra di prendere il potere, è stato dipinto come il pericolo pubblico numero uno. Ecco perché è opportuna l’introduzione di una giuria popolare: tra le persone che ne faranno parte si instaurerà un dibattito, si manifesteranno opinioni diverse. Oggi il giudice monocratico può distruggere una persona, nessuno lo ferma. Con la giuria popolare il giudice avrebbe meno impegni perché si coinvolgerebbero i cittadini nell’amministrazione della giustizia, che non sarebbe più vista come una minaccia terribile. Nella giuria popolare il giudice togato dirigerebbe il dibattimento ma non parteciperebbe alla decisione. L’attuale Corte d’Assise non ha nulla a che fare con la giuria, perché ne fanno parte 2 giudici togati che condizionano i giudici popolari.

D. Perché la polizia giudiziaria non opera efficacemente come un tempo?
R. Perché il pubblico ministero fa tutto o pensa di fare tutto; bisogna tornare al sistema in base al quale viene investito delle indagini quando la notizia di reato è «vestita», cioè quando la polizia giudiziaria ha svolto le prime indagini, ha trovato elementi concreti. Oggi la polizia giudiziaria non fa più nulla, aspetta l’imput dal pubblico ministero il quale, però, è sommerso dalle carte. Il risultato è sotto gli occhi di tutti.